Как децентрализовать управление в Украине

Останнім часом в Україні ведеться багато розмов про децентралізацію управління. При цьому мовці забувають про цілісність державної регіональної політики.

Наскільки обдуманою і першочерговою є децентралізація в даний час?

Очевидно, напрям реформ щодо децентралізації управління є наскрізним в ідеології становлення сучасної суспільно-економічної формації України.

При цьому йдеться не про посилення управлінської вертикалі у регіонах, а про формування нової "географії центрів відповідальності" за впорядкування суспільного життя та забезпечення територіального економічного розвитку.

Тобто відбувається розмежування сфер державного управління в регіонах та місцевого самоврядування, яке повинне супроводжуватися відповідним укріпленням останнього щодо самостійності у прийнятті рішень та їх реалізації.

Змінюючи моделі управління в Україні з акцентом на посилення місцевого самоврядування, важливо розв'язати проблеми у двох сферах: територіальній - визначення базового рівня управління, на якому може забезпечуватися ефективне управління, і фінансовій - забезпеченість рівнів управління.

Територіальний аспект

Тут доцільна логіка першочергового посилення локального рівня, на якому відтворюється основна частина життєвого середовища кожної людини.

При цьому ключовими постають проблеми, пов'язані з оптимізацією місцевих видатків відповідно до галузевих норм навантаження на бюджетні установи та бюджетної спроможності фінансування цих установ.

Забезпечення населення мінімальним набором суспільних благ є можливим тільки в адміністративно-територіальних одиницях, які мають відповідний розмір.

Тому надзвичайно важливим напрямом децентралізації в Україні є впровадження механізмів об'єднання зусиль різних територіальних громад щодо реалізації тих чи інших функцій як шляхом їх об'єднання в одне муніципальне утворення, так і через міжмуніципальне співробітництво.

Наразі в Україні вже реалізуються перші спроби об'єднання територіальних громад за затвердженою урядом методикою. Загалом це відповідає сучасним європейським тенденціям, хоча має враховувати низку застережень.

Так, процеси укрупнення базового рівня адміністративно-територіального устрою відбулися в усіх європейських країнах. Зокрема, починаючи з 1950 року, загальна кількість органів місцевого самоврядування в Європі скоротилася майже на 40 тис.

Литва, Швеція і Данія зменшили кількість органів місцевого самоврядування на 80%, Великобританія - на 77%. Німеччина свого часу скоротила кількість общин наполовину. Реформами 1965-1977 років малі общини або об'єднані в більші одиниці, або згруповані в асоціації муніципалітетів під спільним управлінням.

Така тенденція була започаткована у країнах Північної Європи, уряди яких першими прийняли рішення щодо укрупнення територіальних одиниць до розмірів, які є оптимальними для реалізації урядових соціальних програм.

Швеція. Фото news.cc.ua

Мотивація здійснення таких реформ, крім політичних факторів, базувалася на збалансуванні цілей економічної ефективності надання суспільних послуг і забезпечення демократії на місцевому рівні, тобто участі громади в управлінні.

Теоретично із збільшенням розміру громади збільшуються економічні вигоди завдяки ефекту від масштабу, проте знижується рівень впливу громади на прийняття рішень. Відповідно, управління віддаляється від мешканців.

Вивчення емпіричного досвіду об'єднання територіальних громад і впливу розміру громади на ефективність управління нею виявило неоднозначні результати.

Насамперед слід ураховувати різні вихідні умови, які склалися у різних країнах напередодні децентралізації. Відповідно, виникають різні стратегії досягнення поставлених цілей.

З одного боку, такі реформи націлювалися на розширення економічного потенціалу органів місцевого самоврядування для реалізації покладених на них завдань, а з іншого - передбачали збереження та укріплення місцевої демократії.

Відповідно, від пріоритетності першої чи другої цілі і формувалися стратегії децентралізації. Так, цілі підвищення адміністративного потенціалу та ефективності територіального управління, як правило, досягалися шляхом об'єднання невеликих громад у крупні одиниці місцевого самоврядування.

Пріоритет збереження невеликих муніципалітетів у європейських країнах дозволяв досягати цілей забезпечення взаємозв'язку між населенням і владою, а оперативні завдання місцевого значення розв'язуються шляхом формування проміжних структур міжмуніципального співробітництва.

Загалом серед країн Європи виділяють дві узагальнені схеми об'єднання територіальних громад: північноєвропейська, в рамках якої відбувалося формування крупних муніципалітетів (Швеція, Англія) та південноєвропейська - з об'єднанням громад у відносно невеликі муніципалітети (Франція, Італія).

Відповідно сформувалися і різні за розміром та повноваженнями муніципалітети. У Швеції середній розмір громади становить 34 тис мешканців, у Данії - 55 тис, в Англії - 120 тис. У деяких землях Німеччини реформи привели до збільшення середнього розміру муніципалітету до 45 тис жителів.

Таке масштабне укрупнення муніципалітетів суттєво підвищило фінансово-економічні складові управлінського потенціалу органів місцевого самоврядування і зробило їх багатофункціональними.

Англія. Фото kuda.ua

У більшості країн Європи територіальні реформи з суттєвого укрупнення муніципалітетів офіційно були добровільними, як це анонсується і в Україні. Проте в реальності ступінь "добровільності" був не надто високим, і територіальні реформи проводилися із суттєвою примусовою складовою.

Як правило, на рівні уряду створювалися комісії, які готували рекомендації щодо створення нового територіального формату системи місцевого самоврядування.

"Добровільна" ж фаза у процесі об'єднання громад переважно стосувалася деталей адаптації громад до запропонованого урядом плану територіальної структури. Якщо ж добровільно консенсусу не вдавалося досягнути, то рішення про об'єднання приймалося централізовано.

Такий досвід "добровільного" об'єднання громад необхідно враховувати і при здійсненні подібних заходів в Україні. Очевидно, що у даній сфері виникатиме чимало суб'єктивних конфліктів, які не дозволять прийняти оптимальне рішення з позицій підвищення ефективності управління.

Інша модель формування дієвого місцевого самоврядування - в Іспанії, Швейцарії, Італії та Франції, у яких кількість муніципалітетів не змінилася. Остання взагалі є лідером у Європі за кількістю органів місцевого самоврядування, їх там понад 36 тис, а кількість населення у більшості з них не перевищує 2 тис.

Проте більшість функцій там реалізується через інститути міжмуніципального співробітництва, яких у Франції створено понад 2,5 тис. Такі інститути можуть мати різну організаційну форму і виконувати різні функції.

Їх створення і функціонування є добровільним і виходить з ініціативи громад, завдання яких вони покликані виконувати. Такий підхід суттєво відрізняється від централізовано спланованого об'єднання громад і забезпечує індивідуальні рішення різних територіальних проблем.

Загалом, основною тенденцією процесів адміністративно-територіального реформування є утворення міцних базових адміністративно-територіальних одиниць, спроможних здійснювати місцеве самоврядування.

Проте питання розмірів та функцій, які вони повинні виконувати, є індивідуальним не тільки для країни, а й навіть у межах окремих регіонів. Тому воно повинно вирішуватися за безпосередньої участі територіальних громад.

Логічно припустити, що в країнах з невеликими муніципалітетами більшість повноважень закріплено за центральним рівнем. Цьому є докази.

Наприклад, освіта у Франції є високоцентралізованою. Центральний уряд керує кадровою політикою на всіх рівнях і складає загальні плани розміщення закладів освіти. Роль муніципалітету обмежена формуванням та утриманням шкільного майна і покриттям поточних витрат, не пов'язаних з навчанням.

Франція. Фото liveinternet.ru

Литва з відносно великими муніципалітетами дотримується протилежного курсу. Місцева влада тут оплачує зарплату і має формальну функцію контролю за наймом та просуванням по службі персоналу, а також відповідає за формування та утримання шкільного майна.

Проте малі розміри муніципалітетів не завжди виключають можливість отримання великої кількості повноважень. У Франції, наприклад, місцева влада відповідає за водопостачання та каналізацію. Малі громади забезпечують ці послуги, укладаючи угоди з компаніями приватного сектора.

У Німеччині малі муніципалітети укладають угоди з районною владою щодо забезпечення початкової та середньої освіти. Муніципалітети можуть формувати спільні компанії з надання послуг або укладати міжмуніципальні угоди. Наприклад, одна громада надає певні послуги іншій за обумовленою ціною.

Отже, обидва підходи - щодо об'єднання та збереження невеликих громад - мають переваги та недоліки, і навряд чи слід обирати ту чи іншу схему у чистому вигляді.

Очевидно, що добровільно об'єднати усі громади в Україні не вдасться, тому, залишаючи можливість для існування малих громад, важливо забезпечити їх інструментарієм розв'язання спільних із сусідніми громадами проблем.

Серед українських 12 тис територіальних громад половина є малими з населенням менше 3 тис осіб. Тож основні реформаційні зусилля потрібно спрямувати саме на них, бо в існуючих умовах вони не мають шансів на ефективне самоуправління.

Наразі ні географи, ні економісти, ні політики не мають чіткого уявлення, яким є оптимальний розмір для управління. Дослідження зарубіжного досвіду перетворень не виявив чіткого взаємозв'язку між кількістю населення, яке проживає в територіальній громаді, та ефективністю надання суспільних благ.

Безперечно, використання кількості населення як ключового показника при формуванні територіальних громад та наділенні їх повноваженнями недоцільне.

Значно важливішим є якість управління муніципалітетом та інституційне забезпечення умов щодо консолідації та кооперації органів місцевого самоврядування при наданні тих чи інших суспільних благ.

Лауреатка Нобелівської премії з економіки Елінор Остром сформулювала низку принципів, дотримання яких дозволить розв'язати проблеми територіального управління з позицій оптимальності та збереження демократичності.

1. Місцеві громади можуть ефективно управляти суспільними ресурсами, а якість цього процесу залежить від здатності громади до саморегулювання.

2. Результати створення суспільних благ залежать не стільки від форми власності, скільки від правил, які регламентують створення і використання суспільних благ.

Німеччина. Фото ipress.ua

3. Децентралізація влади стає можливою і доцільною, якщо у її здійсненні зацікавлені всі учасники процесу, інтереси користувачів суспільних ресурсів узгоджені, а якість життя населення покращується.

Фінансовий аспект

Децентралізація управління неможлива без передавання на місця повноважень і зобов'язань у фінансовій сфері, тобто без фіскальної децентралізації.

Питання бюджетної забезпеченості місцевої влади є важливим і при розподілі повноважень між органами влади в контексті адміністративної складової реформи, і в процесі реалізації територіальної реформи. Формування громади, районів та регіонів повинно базуватися на принципах економічної самодостатності.

У процесі фіскальної децентралізації громада стає господарем своєї території, а для виконання своїх завдань вона повинна мати фінансові ресурси. Принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні місцевого самоврядування.

Оскільки громада є територіальною основою для створення органів місцевого самоврядування, то при її формуванні слід враховувати податковий потенціал.

При формуванні моделі децентралізованого управління важливими є питання визначення допустимого рівня децентралізації, розподілу сфер відповідальності між управлінськими рівнями і закріплення джерел їх фінансування.

Для досягнення цілей ефективного управління рівень децентралізації може бути різним, а його вибір залежить від доходів на душу населення, диференціації доходів між населенням і регіонами, якості місцевих управлінських кадрів.

Очевидно, що для України як країни з низьким рівнем доходів на душу населення надто високий рівень децентралізації не сприятиме розвитку.

Навіть для країн з високим рівнем доходів на душу населення допустимий рівень децентралізації є обмеженим. Зокрема, вважається, що при надмірній децентралізації міжмуніципальні та міжрегіональні зовнішні ефекти не можуть бути враховані, а також не реалізується економія від масштабу.

У той же час при низькому рівні децентралізації спостерігається зниження ефективності при забезпеченні громад суспільними благами, що стримує економічне зростання. Сучасні дослідження свідчать, що у країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні.

Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків понад 45% загальних урядових видатків, середнього - 30-45%, низького - менше 30%. В Україні частка місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів у зведеному бюджеті-2014 становила 22,2%, а за прогнозами на 2015 рік - лише 18,1%.

Частка доходів місцевих бюджетів без урахування міжбюджетних трансфертів у зведеному бюджеті

Стосовно податкового потенціалу децентралізації в Україні, слід відзначити наявність значної диференціації за рівнем фінансової спроможності регіонів, податкова база більшості з яких є недостатньою для самостійного виконання покладених на місцеву владу функцій.

Недостатність власних та закріплених доходів місцевих бюджетів, нерівномірність розподілу податкової бази в Україні (ПДВ, акцизи, податок на прибуток підприємств), мобільність податкової бази (податок на прибуток підприємств) обмежує переваги від глибокої децентралізації державного управління.

Зважаючи на нерівномірність розподілу податкової бази між регіонами, необхідно закріпити за місцевою владою диверсифіковані джерела надходжень. Важливо забезпечити зв'язок дохідної частини місцевого бюджету з результативністю місцевої економіки та ефективністю використання місцевих ресурсів.

Перспективним у даному напрямі є розкриття потенціалу такого джерела доходів місцевих бюджетів розвитку як залучення коштів замовників будівництва об'єктів архітектури на розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури, що передбачено статтею 40 закону "Про регулювання містобудівної діяльності".

Наприклад, у місті Ірпінь це джерело надходжень забезпечує майже 28% надходжень до спеціального фонду і 98% бюджету розвитку. Тоді як на нововведений акцизний податок у 2015 році припадає лише 100 тис грн, що становить 0,3% власних доходів.

Із змінами у бюджетному та податковому законодавстві структура доходів бюджету міста суттєво не змінилася: п'ять джерел забезпечують формування понад 97% власних доходів міста.

Наразі структура джерел надходжень місцевих бюджетів малодиверсифікована і значною мірою залежить від міжбюджетних трансфертів та надходжень від ПДФО. Проте після об'єднання громад у них можуть з'явитися додаткові джерела доходів, ефективне використання яких може суттєво покращити рівень їх самодостатності.

Насамперед йдеться про землю, відповідальність за управління якою покладається на місцеві ради. У даному напрямі важливо забезпечити нагляд за використанням земельних ресурсів, щоб не допустити корупції.

* * *

Реформуючи територіальну систему управління, необхідно враховувати потенційні загрози, у тому числі політичні, пов'язані з децентралізованим управлінням, а процеси фіскальної децентралізації реалізовувати на тих рівнях управління, на яких можливе ефективне забезпечення населення суспільними благами.

Децентралізація повинна стосуватися насамперед локального рівня з фінансовим підкріпленням функцій та відповідальності місцевого самоврядування базових адміністративно-територіальних одиниць, тоді як питання фінансового посилення регіонів повинне розглядатися у більш віддаленій перспективі.

Ефективність функціонування локального рівня адміністративно-територіального устрою передбачає існування тісного взаємозв'язку між суб'єктами територіальної громади і ресурсами, які формуються в рамках локальних відтворювальних циклів - фінансові, матеріальні, адміністративні, духовні, людські, природні.

Відповідно локальна ресурсна база повинна відображатися у місцевих бюджетах шляхом розширення їх доходної бази за як рахунок податків на нерухоме майно, так і на прибуток, що генерується місцевою економікою.