Как сделать государственную помощь бизнесу прозрачной

Закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", який Верховна Рада ухвалила у липні 2014 року, набуде чинності у серпні 2017 року.

Цей документ є основою для створення системи регулювання державної допомоги відповідно до стандартів ЄС та вимог угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

До моменту набрання чинності законом регулятору - Антимонопольному комітету - та органам влади необхідно провести підготовчу роботу стосовно ініціатив надання державної підтримки бізнес-сектору.

Йдеться про допомогу, яка буде регулюватися згідно із законом та аналізуватися на відповідність таким критеріям, як необхідність та вплив на конкуренцію.

Для АМКУ пріоритетними напрямками у такій підготовчій роботі є розробка вторинного законодавства на виконання закону, розбудова адміністративної спроможності для його застосування, підвищення обізнаності серед органів-надавачів державної допомоги про нове законодавство.

Також регулятор зобов'язаний створити технічну базу для реєстру державної допомоги і вести його відповідно до вимог закону.

Надавачі державної допомоги, включаючи міністерства та інші органи державної влади на центральному, регіональному та місцевому рівнях, повинні розуміти положення закону та процедури їх виконання під час розробки своїх ініціатив.

Оскільки реєстр державної допомоги складатиметься з їхніх повідомлень про таку допомогу, вимоги щодо повідомлення повинні повністю виконуватись.

Мета даної статті - роз'яснити, що повинна зробити Україна стосовно прозорості в процесі надання державної допомоги та показати можливі шляхи виконання цих вимог стосовно створення переліку схем державної допомоги. Це перший етап на шляху створення постійного реєстру державної допомоги.

Регулювання державної допомоги

"Державна допомога" - поняття, тісно пов'язане з впливом на конкурентні умови, дотаціями і податковими пільгами, які надаються певним суб'єктам господарювання і можуть негативно позначатися на інших.

З відкриттям торгівлі та міжнародного позиціонування країни, включаючи інтеграцію в ЄС, членство у СОТ та в Енергетичному співтоваристві, ключовим наслідком є необхідність враховувати міжнародні норми, що стосуються державної підтримки підприємницької діяльності.

У 1990-х роках вимогою угоди між Україною та ЄС про партнерство і співробітництво - УПС, 1998 рік - було поступове наближення законодавства до стандартів ЄС у різних сферах, включаючи регулювання державної допомоги.

Зобов'язання щодо державної допомоги включали в себе створення переліку схем державної допомоги та прийняття законодавства для створення механізму моніторингу державної допомоги.

Угода про асоціацію між Україною та ЄС передбачає детальні вимоги щодо створення системи регулювання державної допомоги, сумісної із стандартами ЄС. Політична частина була підписана 21 березня 2014 року. Економічна частина, яка включає вимоги щодо державної допомоги, набуде чинності з 1 січня 2016 року.

Мітинг шахтарів біля Міненерговугілля, Київ, 2015 рік. Фото unian.net

Однією з вимог, що стосуються державної допомоги, є створення комплексного переліку схем державної допомоги протягом п'яти років після набуття чинності угоди. Крім того, Україна зобов'язана щорічно звітувати про державну допомогу протягом п'яти років після набуття чинності цією угодою.

Важливим кроком на шляху створення системи регулювання державної допомоги в Україні було прийняття 1 липня 2014 року закону "Про державну допомогу суб'єктам господарювання". Закон повністю набирає чинності у серпні 2017 року.

Відповідно до зобов'язань України, передбачених в угоді про асоціацію та договорі про заснування енергетичного співтовариства, АМКУ є національним регуляторним органом у сфері державної допомоги, відповідальним за створення та ведення реєстру державної допомоги.

Закон вимагає надання попереднього повідомлення від надавачів державної допомоги та згоди на надання нової державної допомоги з боку АМКУ. Також закон встановлює систему перегляду допомоги і приведення її відповідно до норм ЄС.

Таким чином, закон створює базу для заснування цілісного переліку державної допомоги через систему національного реєстру.

Закон вимагає надання АМКУ інформації про чинні схеми державної допомоги та державну допомогу, надану у 2016 році. Таку інформацію повинні надавати всі відповідні органи державної, регіональної та місцевої влади, відповідальні за окремі заходи державної допомоги.

Реєстр мусить бути створений на основі цих отриманих даних. Він повинен бути оновлений на основі даних про скасовані або нові заходи державної допомоги.

Насамкінець, АМКУ повинен надавати щорічний звіт, у якому будуть відображені інформація та регуляторна робота комітету. Цей документ буде публікуватися у газеті "Урядовий кур'єр" та на офіційному сайті уряду.

Завдання влади щодо збирання даних

Метою вимоги про регулювання державної допомоги в Україні, відповідно до угоди про асоціацію, є забезпечення прозорості між Україною та ЄС щодо підтримки державою економічної діяльності. Зі свого боку ЄС пропонує взаємну прозорість щодо всіх своїх правил надання державної допомоги.

Забезпечення прозорості державної допомоги означає створення переліку та звітування про всі заходи державної допомоги на всіх адміністративних рівнях.

Такий процес вимагає визначення державної допомоги, підготовки переліку органів-надавачів державної допомоги, створення механізму централізації інформації щодо наданої державної допомоги, включення ключових даних у цей механізм та оновлення бази даних на регулярній основі.

Це полегшить підготовку щорічних звітів щодо розмірів, типів, отримувачів державної допомоги та річного звіту про роботу регулятора.

Фото unian.net

Зазвичай перший перелік схем державної допомоги - перша версія повного реєстру - надається для ознайомлення Європейській комісії. Крім того, опубліковані щорічні звіти є основою для досягнення двосторонньої прозорості, що вимагають положення угоди про асоціацію.

Одним з перших завдань АМКУ, відповідно до закону і вимог угоди про асоціацію, є підготовка переліку інституцій, які надають державну допомогу, переліку чинних схем державної допомоги та законодавчої бази для цього протягом періоду, встановленого законом "Про державну допомогу суб'єктам господарювання".

Це основа для створення цілісного і повного переліку чинних схем державної допомоги, тобто бази даних про схеми державної допомоги, які прийняті в Україні до набрання чинності законом та які існуватимуть після 2 серпня 2017 року.

Одним з прикладів є звільнення від оподаткування окремого сектора економіки відповідно до положень Податкового кодексу.

Стосовно чинних схем державної допомоги закон встановлює, що такі заходи буде оцінювати АМКУ на їх відповідність правилам державної допомоги в ЄС. У разі необхідності такі схеми будуть приведені у відповідність до вимог закону.

Створення початкового переліку схем - лише перший етап. Такий перелік є основою для подальшого перегляду і моніторингу державної допомоги.

Оновлення є засобом забезпечення того, що перелік перетвориться на діючий реєстр державної допомоги. Реєстр буде містити актуальні дані щодо державної допомоги, наданої відповідно до чинних або нових заходів державної допомоги (схеми державної допомоги та індивідуальна державна допомога).

Про це буде регулярно інформуватися громадськість. Створення переліку, його трансформація у реєстр, щорічні звітування та опублікування становлять ядро функції з моніторингу державної допомоги АМКУ.

Для запуску роботи реєстру необхідно, щоб органи-надавачі державної допомоги розуміли свої функції. Особливо стосовно того, яку інформацію потрібно подавати до АМКУ, і коли ця інформація може бути надана.

Для АМКУ також важливо створити механізм обробки цієї інформації: розробити форми збору даних, вирішити питання щодо форми ведення реєстру (електронна чи ручна), подумати, буде ця інформація внутрішньою чи відкритою.

Фото УП

Законодавчою базою для створення спершу переліку, а потім реєстру схем державної допомоги є закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання".

Однак закон є рамковим документом, тому потрібно прийняти низку підзаконних актів та прийняти низку правил стосовно збирання даних.

Це може зробити АМКУ або шляхом прийняття підзаконних актів, або шляхом прийняття цілісного нормативного акта щодо правил-процедур на виконання вимог закону.

Такий акт повинен включати методологію підготовки переліку та процедури, яких повинні дотримуватися АМКУ та надавачі державної допомоги стосовно схем державної допомоги, котрі будуть діяти на момент набрання чинності законом.

Це буде початковий етап для розробки переліку та перший крок на шляху створення реєстру державної допомоги.

Відповідно до правил, передбачених таким нормативним актом, органи-надавачі державної допомоги повинні надавати АМКУ всю інформацію стосовно чинних схем державної допомоги.

Підзаконний акт щодо правил-процедур, зокрема, може пояснювати наступні кроки для збирання даних з питань державної допомоги. Такі правила можуть містити методологію фіксування комітетом інформації, отриманої від надавачів державної допомоги, порядок організації щорічного звітування, форму щорічного звіту.

Правила-процедури повинні не тільки включати форму та зміст щорічного звіту, але й методологію збирання даних та утримання реєстру, включаючи схеми допомоги та індивідуальну допомогу.

Система моніторингу Литви

У ЄС за контроль за державною допомогою відповідає Європейська комісія.

Стосовно контролю за наданням державної допомоги в країнах-асоційованих членах ЄС Східної та Центральної Європи у 1990-х роках європейські угоди між ЄС та цими країнами-кандидатами на вступ до ЄС містили положення, які вимагали створення європейських систем контролю і моніторингу.

Органи, що здійснювали моніторинг державної допомоги у цих країнах, повинні були збирати інформацію про заходи державної допомоги від надавачів державної допомоги та аналізувати відповідність такої допомоги правилам ЄС.

У Литві Державний офіс з питань конкуренції та захисту прав споживачів при уряді відповідав за контроль за наданням державної допомоги. Пізніше цей орган був перейменований у Раду конкуренції Литви.

Імплементація процесу моніторингу державної допомоги в Литві була нелегкою. Відповідно до резолюції уряду №137 від 18 лютого 1997 року всі органи-надавачі державної допомоги повинні були надавати на постійній основі інформацію про чинну та нову державну допомогу до Офісу з питань конкуренції.

Проте на практиці цей орган та надавачі державної допомоги по-різному розуміли концепцію "державної допомоги" та вимоги резолюції уряду. Це створило непорозуміння і проблеми в процесі збирання даних про державну допомогу.

Надавачі державної допомоги не розуміли, яку інформацію потрібно надавати до Офісу з питань конкуренції, та коли і чому слід надсилати такі дані.

Щоб вирішити цю проблему, у 1997 році Офіс з питань конкуренції надав неформальне розширене роз'яснення про надання інформації стосовно державної допомоги, зміст такої інформації та її мету. На жаль, навіть це не допомогло зібрати достатньо даних про державну допомогу в Литві.

У певному сенсі резолюція уряду від 1997 року стосовно вимог звітування виявилася заплутаною для надавачів державної допомоги. Наприклад, незрозумілим було зобов'язання надавати офісу щорічні звіти. В результаті, було важко забезпечити прозорість та дотримання вимог щодо створення реєстру.

Столиця Литви Вільнюс. Фото orion-intour.com

Це стало однією з причин внесення змін до резолюцію уряду у 1999 році, які поліпшили систему моніторингу державної допомоги. Нові вимоги зобов'язували надавачів державної допомоги надсилати щорічні звіти щодо державної допомоги, яку вони надавали протягом календарного року, в Офіс з питань конкуренції.

Цю інформацію треба було надсилати не пізніше, ніж через шість місяців після закінчення року. З цією метою орган з питань моніторингу за наданням державної допомоги розробив та прийняв нову форму звітування.

Після цього розуміння процесу звітування поліпшилося, а реєстр державної допомоги поповнився новими даними. Зокрема - інформацією про підприємства, які отримували державну допомогу, про форми та категорії наданої державної допомоги, про законодавчу базу надання певних категорій державної допомоги.

Для збору даних Рада конкуренції Литви створила внутрішній реєстр. Він не був офіційним реєстром - до нього не було загального доступу.

У 1999 році резолюція уряду щодо державної допомоги покривала тільки основні заходи з державної допомоги, бо надавачі державної допомоги не були зобов'язані інформувати Раду конкуренції про надану незначну - de minimis - допомогу або про проекти, які слід було імплементувати відповідно до правил de minimis.

Доки діяла резолюція уряду від 1999 року, Рада конкуренції отримала обмежену кількість повідомлень про державну допомогу та обмежену кількість звітів.

Основним недоліком резолюції уряду було те, що вона не передбачала відповідальності за ненадання інформації. Надавачі державної допомоги були зобов'язані виконувати резолюцію щодо контролю за державною допомогою тільки тоді, коли іншими законодавчими актами не було передбачено іншого.

Таким чином, застосування положень резолюції було проблематичним і не дуже ефективним на практиці. Ситуація поліпшилася, коли у 2000 році був прийнятий закон "Про контроль за державною допомогою".

Закон містив правила-процедури, включаючи норми про повідомлення та щорічну звітність. Також він покладав відповідальність на надавачів державної допомоги у разі порушення процедури. Закон надавав більше повноважень Раді конкуренції стосовно процедур моніторингу державної допомоги.

Для виконання положень закону та забезпечення ефективного моніторингу державної допомоги Рада конкуренції у 2000 році прийняла резолюцію щодо процедури оцінки державної допомоги та форми повідомлень і щорічних звітів.

Нова процедура моніторингу передбачала попередній і наступний моніторинг надання державної допомоги. Відповідно до цих правил, Рада конкуренції могла збирати дані щодо чинної державної допомоги, вводити нові дані до внутрішнього реєстру, а також складати більш повні щорічні звіти щодо державної допомоги.

Фото wikipedia.org

Крім того, Рада конкуренції була зобов'язана надавати ці щорічні звіти не тільки в парламент, але і в Європейську комісію. Ці звіти містили дані про горизонтальну та вертикальну державну допомогу, а також дані щодо особливих типів допомоги.

Основою для щорічного звіту була інформація з реєстру державної допомоги. Реєстр же ефективно оновлювався на основі інформації, наданої надавачами державної допомоги у своїх щорічних звітах до Ради конкуренції.

Висновки

Закон України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" містить правила для запровадження системи регулювання державної допомоги: створення переліку схем державної допомоги, реєстру та системи звітування.

Закон передбачає повноваження АМКУ щодо нагляду за чинними та новими схемами державної допомоги, збору даних про державну допомогу та звітування. Крім того, закон покладає обов'язки на всі органи державної влади з надання інформації для оновлення даних про державну допомогу на національному рівні.

Таким чином, державна допомога в Україні на національному і міжнародному рівнях повинна стати прозорою з 2018 року. Її надавачі матимуть такі обов'язки.

1. Надсилати повідомлення про нові або суттєво змінені схеми державної допомоги в АМКУ.

2. Надавати АМКУ інформацію про чинні схеми та про державну допомогу, надану до моменту набрання чинності законом, і допомогу, яка діяла після цього.

3. Надавати інформацію - щорічні звіти - щодо державної допомоги, яка була повідомлена АМКУ.

Основою для створення переліку, а потім і реєстру державної допомоги в Україні є закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання". Також необхідно прийняти низку підзаконних актів на виконання положень закону, включаючи норму щодо збору даних про державну допомогу.

Це може зробити АМКУ в процесі розробки підзаконних актів про перелік та реєстр державної допомоги або в рамках одного підзаконного акту про правила-процедури на виконання вимог закону.

Співавтор тексту - Сігітас Цемнолонскіс, колишній член Ради з питань конкуренції Литви

* * *

Колонка є видом матеріалу, який відображає винятково точку зору автора. Вона не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, про яку йдеться.

Точка зору редакції "Економічної правди" та "Української правди" може не збігатися з точкою зору автора. Редакція не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія.