Пришло время бюджетной федерализации Украины

Першочерговим завданням регіональної політики повинна стати реформа міжбюджетних відносин. Розміри податкових надходжень в даний час не залежать від ефективності економічної діяльності у регіоні.

Тотальна дотаційність місцевих бюджетів України ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання. Дотація фінансового вирівнювання надається понад 90% всіх бюджетів в Україні.

Така велика кількість дотаційних бюджетів суперечить логіці вирівнювання, свідчить про надмірно централізоване збалансування місцевих бюджетів.

Фактично при такому фінансовому вирівнюванні мова йде не про створення рівних умов для життєдіяльності та розвитку в регіонах і на місцях, а, радше, про централізоване покриття розриву між доходами та видатками місцевих бюджетів.

При цьому очевидно, що місцеві бюджети, особливо обласні, недостатньо забезпечені власними фінансовими ресурсами.

Надходження від дотацій, навіть якщо їх обсяг визначений за прозорою формулою, не повинні бути основним джерелом доходів місцевих бюджетів у країні, яка декларує принципи фіскальної та адміністративної децентралізації.

В Україні ж обсяг дотації вирівнювання в окремих місцевих бюджетах у кілька разів перевищує обсяг закріплених доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Власні доходи місцевих бюджетів на цьому фоні мізерні.

В останні роки всі регіони України отримували дотації, частка яких у доходах місцевих бюджетів становила 46,3% у 2008 році і зросла до 48,8% у 2010 році, 52,3% у 2011 році. У 2012 році очікується 54,4%, а за пронозами на 2013 рік - 52%.

Регіональна структура дотаційності регіонів виглядає ще більш загрозливо. Так, у 2010 (2011) році частка дотацій збільшилася у структурі доходів більшості регіонів, сягнувши рекордних значень у Закарпатській, Тернопільській та Волинській областях - 72,3% (78%), 71,9% (84,9%) та 71,1% (75,8%) відповідно.

Ще в одинадцяти регіонах частка трансфертів становила 60-70%, тоді як у 2010 році таких регіонів було дев'ять.

Таким чином, тотальна дотаційність місцевих бюджетів України ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання. Відтак можна зробити висновок, що побудована вона за розподільчою схемою, в якій незрозумілими залишаються питання визначення "регіонів-донорів" та "регіонів-реципієнтів".

По суті, держава вилучає значну частку доходів, зібраних у регіонах, а потім частину з них розподіляє між бюджетами. Така система створює значні антистимули для розвитку економіки регіонів і не виконує завдань фінансового вирівнювання.

Багаті регіони стають ще багатшими, бідні - порівняно біднішими, і відстань між цими полюсами постійно збільшується. Впровадження нових Бюджетного та Податкового кодексів закріпили практику визначальної ролі міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Найбільш залежними від трансфертів з держбюджету, як і в попередні роки, були місцеві бюджети Волинської, Закарпатської та Тернопільської областей, де частка трансфертів у загальному обсязі доходів перевищила 70%.

Ще в одинадцяти регіонах трансферти становили 60-70% усіх отриманих місцевими бюджетами доходів, тоді як у 2010 році таких було дев'ять. Самодостатніми можна вважати лише місцеві бюджети міста Києва і Дніпропетровської області, в доходах яких питома вага трансфертів становила 25,2% і 37,1% відповідно.

Досягнення цілей економічних реформ на 2010-2014 роки через непослідовність у здійсненні завдань регіональної політики є проблематичним.

У Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки одним з індикаторів успіху реформи міжбюджетних відносин визначено збільшення частки власних доходів у загальному фонді місцевих бюджетів на 10% до кінця 2014 року.

Проте за нинішніх тенденцій, коли частка таких доходів за 2010-2011 роки зменшилася більш ніж на 5%, досягнення озвученої цілі є малоймовірним.

Аналіз виявив, що місцевим бюджетам не вистачає власних фінансів. Відповідно, вони не здатні повною мірою впливати на забезпечення розвитку територій. А заходи з вирівнювання фінансової спроможності місцевої влади доцільно проводити тільки при створенні умов для формування фінансової самодостатності регіонів.

Очевидно, що міжбюджетні трансферти з держбюджету за своєю суттю не можуть бути вирівнювальними, якщо вони є основним джерелом доходів місцевих бюджетів.

Тому, за логікою, в системі міжбюджетних відносин в Україні повинна відбуватися поступова фіскальна децентралізація шляхом збільшення фінансової спроможності місцевих бюджетів та реформування системи трансфертів для переходу від вирівнювальних трансфертів до стимулюючих.

Цікавою з точки зору виявлення потенціалу бюджетної самодостатності регіонів є оцінка фінансової спроможності регіонів.

Порівняння доходів місцевих бюджетів за сучасної системи міжбюджетних відносин з обсягами акумулювання бюджетних ресурсів через податкові джерела на їх території включно з тими, що надходять до держбюджету, показало: кількість регіонів, у яких розміри зібраних податків перевищували їх місцеві бюджети, є незначною.

Так, у 2008 році їх було одинадцять, у 2009 році - десять, а у 2010 році - тільки шість. Найбільший коефіцієнт вилучення податкових ресурсів традиційно у Києві, де акумулюється понад 40% надходжень від ПДВ та податку на прибуток підприємств, а також у Дніпропетровській, Сумській та Полтавській областях.

Особливу увагу привертають тенденції податкових надходжень у Донецькій області та їх взаємозв'язок з місцевими бюджетами.

У 2008 році у Донецькій області було мобілізовано на 7 561,6 млн грн більше, ніж розподілено через місцеві бюджети. У 2009 році перевищення обсягів податкових надходжень, зібраних на її території, над обсягами перерозподілу фінансових ресурсів через місцеві бюджети вже було незначним, тому "регіоном-донором" того року її можна було вважати тільки умовно.

А вже у 2010 році, за даними ДПА, через місцеві бюджети Донецької області було перерозподілено на 5 864,58 млн грн більше, ніж зібрано усіх податків.

Тобто коефіцієнт співвідношення зазначених показників становив 0,59, що відповідає рівню Івано-Франківської області і є нижчим за показники Вінницької та Волинської областей, які традиційно вважаються реципієнтами фінансової допомоги.

Така ситуація виникла внаслідок скорочення обсягів податкових надходжень, зібраних на території Донецької області до Зведеного бюджету України.

Цікаво, що на фоні загального збільшення обсягів податків, зібраних на території більшості регіонів, крім Донеччини, відповідне зменшення зафіксовано ще у п'яти областях, серед яких - такі індустріальні центри як Запорізька та Луганська області.

Найвищі ж абсолютні показники вилучення мобілізованих з податкових джерел до державного бюджету фінансових ресурсів були зафіксовані у Києві та Дніпропетровській області. Традиційно високі показники вилучення акумульованих бюджетних ресурсів характерні для Харківської, Полтавської та Сумської областей.

Україна повинна звернути особливу увагу на розвиток депресивних регіонів та малих міст. Важливого значення мусить набути розвиток депресивних регіонів, які колись характеризувалися високим розвитком промисловості та інфраструктури.

При цьому об'єктом підтримки з боку держави повинні стати не регіональні управлінські структури, а населення і підприємства.

Необхідно надати державну підтримку регіонам, окремим територіальним громадам, що потерпають від структурних перетворень, а також слаборозвиненим територіям, соціально-економічні показники яких суттєво нижчі від середніх по країні.

Нового динамізму слід надати розвитку малих монофункціональних міст, структурну основу яких становлять одне-два підприємства. Нині малих міст в Україні 352, з них з монопромисловою структурою виробництва - 122. У малих містах проживає 19% міського населення України.

На тлі загальної тенденції до зменшення кількості населення в Україні у малих містах спостерігається як позитивний природний приріст населення - 1,1-1,3%, так і значний приріст - 1,7-3,6% - за рахунок міграції. З огляду на фактичне зупинення виробництва такі міста повинні стати об'єктами особливої державної підтримки.

Села, незважаючи на всі зусилля урядів України, знаходяться в критичному стані. На найближчий період загрозливим може бути зростання чисельності безробітних. Сільським районам необхідно надавати статус слаборозвинених.

В Україні 28 450 сіл, в яких проживає понад 14 млн осіб. Трудовий ресурс з урахуванням вікового складу і коефіцієнтів трудової активності перевищує 9,5 млн осіб або в середньому по 334 особи на село.

Попит на сільськогосподарську працю не перевищує 2,5 млн осіб, а в 2012 році очікується 1,7 млн, тобто незайнятими будуть практично двоє з трьох працездатних. Експертні оцінки зайнятості сільського населення, маючи негативний тренд, вимагають відповідної демографічної та соціально-економічної політики на селі.

Рівень пропозиції робочої сили може суттєво перевищити попит, а тому вимагатиме програм протидії безробіттю, зокрема через розширення приватного фермерського господарства і його трудомістких галузей.

Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку трансформації адміністративно-територіального устрою та поетапної бюджетної федералізації. Необхідні конструктивні наукові напрацювання щодо поетапної трансформації державного устрою України в бік підвищення ролі регіонів.

Це необхідно робити заради вирішення питань соціально-економічного розвитку та децентралізації управління шляхом як деконцентрації, так і через передачу або делегування окремих функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

В перспективі можна провести реформу адміністративно-територіального устрою через укрупнення низових адміністративно-територіальних одиниць, приведення їх меж у відповідність з територіальними громадами, що дозволить зменшити кількість таких суб'єктів і сформувати самодостатню територіальну громаду.

Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку поетапної федералізації держави і конституційної зміни всіх інституцій, що можуть бути задіяні в цьому процесі.

Думаю, не слід відкидати такого важливого чинника регіональної політики як районування, виділення крупних економічних районів, які мають важливе значення при формуванні самодостатніх територіальних угрупувань і стати основою майбутнього видозміненого адміністративно-територіального устрою держави.

В даний час вченими напрацьована сітка економічних районів у складі: Донецького, Карпатського, Південного, Подільського, Поліського, Придніпровського, Східного і Центрального, у складі якого доцільно виділяти столичний округ - Київ.

Комплексний аналіз господарства цих районів та їх територіальних відмінностей, а також глибокий аналіз важливих і специфічних для кожного з них проблем може бути основою для прогнозування розвитку соціальних процесів та екологічної ситуації, пошуку шляхів вирішення структурних перетворень їх господарських комплексів.

Це може стати основою нового адміністративно-територіального устрою України.

Фото УП