Мільярди на кону. Зеленський підписав закон про корпоративне управління держкомпаніями. Що це змінює?
У квітні 2023 року у державній власності перебували 3 107 компаній, з яких 859 працювали і лише 433 отримували прибутки. Кожне третє визнавалося збитковим і було потенційним джерелом фіскальних ризиків.
Урядовці визнають, що державі важко ефективно керувати всіма активами. Фрагментоване законодавство створює численні колізії і можливості для зловживань. Часто держкомпанії використовується в корупційних схемах, а збереження політичного впливу призводить до їх розкрадання.
Історія із звинуваченням ексголови Фонду держмайна Дмитра Сенниченка в розкраданні понад 500 млн грн в "Об'єднаній гірничо-хімічній компанії" (ОГХК) та на Одеському припортовому заводі (ОПЗ) – лише один з таких прикладів.
Корпоративне управління держкомпаніями в Україні залишається під пильною увагою Міжнародного валютного фонду та інших міжнародних партнерів.
У 2016 році Верховна Рада завершила перший етап реформи: ухвалила відповідний закон. Днями депутати зробили наступний крок: проголосували за зміни, які є вимогою для отримання коштів від МВФ та Євросоюзу. Президент 5 березня документ підписав.
Які нові правила передбачені для держкомпаній і від чого залежить реалізація реформи?
Історія реформи
Реформа корпоративного управління державними підприємствами почалася у 2014 році. Передусім уряд узявся за зменшення політичного впливу на діяльність держкомпаній. Для цього до наглядових рад ввели незалежних від уряду членів. Таку норму містив ухвалений у червні 2016 року закон.
"Багато хто називав це неабиякою перемогою, яка нарешті змінить баланс керування державними компаніями з політичного на професійний. Однак уже тоді було очевидно, що одного цього кроку буде замало.
Наглядові ради хоч і мали виняткове право ухвалювати рішення з низки питань, ключові повноваження в найважливіших держкомпаніях – призначення і звільнення керівників, затвердження фінансових планів – залишалися за урядом", – пояснив ЕП один з авторів реформи Олександр Лисенко.
Цю проблему мав вирішити законопроєкт від 2017 року. Він же запроваджував механізм для консолідованої сплати дивідендів, щоб дочірні компанії держпідприємств платили дивіденди до материнської компанії, а та – у бюджет.
У березні 2018 року законопроєкт винесли на голосування, але необхідних голосів він не набрав. Документ відправили на повторне перше читання, після чого він помер в архівах восьмого скликання парламенту.
Уряд Олексія Гончарука намагався реанімувати цю ініціативу. У вересні 2019 року реформа корпоративного управління держкомпаніями стала частиною плану дій уряду. Однак предметним та офіційним можна назвати лише законопроєкт, який зареєстрували в червні 2021 року. Для його ухвалення знадобилися три роки.
"Причиною появи цього законопроєкту була спроба влади зняти напругу в середовищі міжнародних партнерів після одного з найбільш гучних скандалів щодо заміни урядом керівника "Нафтогазу" Коболєва на Вітренка, для чого Кабміну довелося використати трюк з одноденним звільнення наглядової ради.
Приклад "Нафтогазу" показав неспроможність влади провести цю реформу, яка на той час уже, напевно, нікого не влаштовувала, і навіть ухвалення внесеного у 2017 році закону навряд чи б це змінило", – підкреслив Лисенко.
Чому перший етап реформи не дав бажаних результатів
За словами Лисенка, саме лише введення незалежних членів до наглядових рад під час першого етапу реформи не зробило їх незалежними. Ба більше, реформа в такому обмеженому вигляді призвела до ще більших проблем.
Перша – відсутність поставлених цілей. Після ухвалення закону 2016 року у державних компаніях почали з’являтися наглядові ради з незалежними членами, однак цим органам довгий час не ставили жодних завдань.
Друга – відсутність оцінки діяльності. Після призначення наглядових рад уряд надовго забував про їх існування і ніколи не оцінював їхню роботу.
Третя – незрозуміла політика винагород. Щоб залучити високопрофесійних незалежних членів наглядових рад, уряд дозволив встановлювати їм високі зарплати (максимальна могла становити 8 млн грн на рік).
Однак, схоже, уряд не оцінював ринковість таких винагород, а встановлював максимально можливі значення. У результаті часто винагороди незалежних членів були набагато вищі за ті, які вони отримували будь-коли до цього.
Четверта – уряд міг легко звільнити незалежного члена наглядової ради.
"Можна пригадати одиничні випадки, коли наглядові ради по-справжньому демонстрували свою незалежність. Усе, що від них залежало, – це бути комфортною тому, хто забезпечував перебування членів на посадах.
Не можна згадати випадку, щоб наглядова рада змінила керівника. Це не мета наглядової ради, але дивно, що наглядові ради, які були покликані реформувати підприємства, ніколи не бачили проблем у їх керівництві", – пояснив Лисенко.
У цьому контексті він згадав про ухвалений у 2018 році закон, за яким незалежні члени у радах державних банків мають визначальний вплив. Крім того, держбанки швидко отримали стратегічні напрями діяльності, а корпоративне управління, зокрема діяльність наглядових рад, є предметом оцінки НБУ.
"Реформа держбанків отримала необхідний набір елементів порівняно з першим етапом реформи держкомпаній. Можемо констатувати, що в банках не було гучних скандалів, а їх фінансовий стан з того часу покращився", – сказав експерт.
Що зміниться
У Мінекономіки кажуть, що ключова ідея ухвалених 22 лютого 2024 року змін – відокремити функції держуправління та управління активами, бо це різні процеси.
"Уряд повинен фокусуватися на створенні умов для функціонування підприємств за загальноприйнятими стандартами, зберігаючи при цьому контроль за ключовими активами. У розвинених країнах використовують саме такий підхід.
Важливо, щоб Україна як майбутній член Євросоюзу грала за тими ж правилами. Інакше ми принесемо в блок проблеми, які вони давно вирішили", – зазначила старша менеджерка Команди підтримки реформ Мінекономіки Надія Кобиляк.
Новий закон розширює повноваження наглядових рад. Їх члени ухвалюватимуть ключові операційні рішення: затверджуватимуть фінансові, стратегічні та інвестиційні плани, призначатимуть і звільнятимуть керівників держпідприємств.
Ця норма запрацює не одразу. Уряд буде залучений до затвердження фінансових та стратегічних планів найважливіших держкомпаній через визначення ключових показників, що стосуються рентабельності, ліквідності, платоспроможності, у листах очікувань власника.
"Порядок щодо погодження цих показників уряд повинен затвердити впродовж 6 місяців з набрання чинності законом. Тож з 2025 року фінансові, стратегічні та інвестиційні плани затверджуватимуть наглядові ради, а конкретні показники погоджуватиме Мінфін (в окремих випадках – уряд)", – пояснили ЕП в Мінекономіки.
При цьому норма, за якою Кабмін зможе ухвалювати рішення з виняткової компетенції наглядової ради в разі її відсутності, працюватиме під час дії воєнного стану та протягом року після його скасування, але не довше, ніж три роки.
Ще одна новація – обов’язкова оцінка діяльності наглядових рад не рідше одного разу на три роки. Її результати затверджуватимуться з урахуванням висновку незалежного консультанта або самооцінки чи пояснень самих рад.
Також закон визначає вичерпний перелік підстав для дострокового звільнення членів наглядових рад державних компаній. Це має унеможливити довільне тлумачення щодо їх "неналежності роботи" з боку уряду та інших органів. Висновок щодо належності роботи буде робитися з урахуванням результатів оцінки діяльності, що унеможливить випадки звільнень з політичних мотивів.
Також запроваджується новий критерій незалежності члена наглядової ради – фінансовий. Особа не може бути незалежним членом наглядової ради державної компанії, якщо її винагорода є для неї єдиним або основним джерелом доходу.
Важлива зміна стосується виплати державними компаніями дивідендів до держбюджету. Базовий норматив (у 2024 році 80%) скасують, а наглядова рада отримає право пропонувати розмір дивідендів. При цьому їхній розмір має визначатися відповідно до дивідендної політики, яку затвердить уряд.
Ця норма також запрацює не одразу. Під час воєнного стану та протягом року після його скасування, але не довше трьох років, продовжить діяти правило, що держкомпанія має спрямувати на виплату дивідендів не менше 30% прибутку.
Чому важливий закон
Тези про корпоративне управління містить чи не кожна програма фінансової допомоги від міжнародних партнерів. У рамках схваленого у 2023 році пакета фінансування МВФ на 15,6 млрд дол (частина пакета на 115 млрд дол) Україна взяла зобов’язання покращити корпоративне управління держпідприємств.
Аби почати отримувати кошти в рамках програми Євросоюзу Ukraine Facility на 50 млрд євро, Україна у 2023 році має виконати низку завдань ЄС, і закон про вдосконалення корпоративного управління – також серед цих вимог.
Про необхідність ухвалення закону відповідно до рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) нагадував у вересні 2023 року і Білий дім у переліку пріоритетних реформ, необхідних для надання допомоги.
Заступник міністра економіки Олексій Соболев підкреслив важливість ухвалення закону для міжнародної фінансової підтримки країни. За його словами, вимога щодо закону пов'язана з підписанням кредитної угоди із Світовим банком на 1,5 млрд дол, виконанням двох індикаторів програми фінансової підтримки ЄС для отримання понад 600 млн євро та наданням додаткових траншів від МВФ.
Адаптація законодавства з управління держпідприємствами до вимог ЄС – одна з передумов для вступу України в ЄС. Процес адаптації законів має відповідати принципам ОЕСР, які беруть за основу країни з розвинутими економіками.
Членство в ОЕСР вважається одним з показників готовності до вступу в ЄС. Україна вже подала заявку на членство в цьому "клубі успішних країн", тож ухвалення закону є важливим кроком на цьому шляху. У Мінекономіки кажуть, що закон враховує принципи ОЕСР, наскільки це дозволяють вимоги воєнного часу.
Крок до приватних інвестицій
За словами Кобиляк, залучення ресурсів на відбудову – ще один важливий аспект закону. Потреби на відновлення, згідно з грудневим звітом RDNA3 від Світового банку, оцінюються щонайменше 486 млрд дол. З кожним днем великої війни сума збитків і, відповідно, необхідних коштів на відновлення зростає.
Країни-партнери виділяють суттєві суми на відновлення української економіки і хочуть прозорості в управлінні грошима їхніх платників податків. У Мінекономіки впевнені, що Україні цікаво залучити гроші і від приватних інвесторів – для них також важливі зрозумілі правила гри і система управління держкомпаніями.
Кобиляк додала, що прозоре управління державними активами могло б стати "гарним фундаментом" для запуску фондового ринку, другого рівня пенсійної системи та більш легкого доступу до фінансів для українських підприємств.
Що далі
У Мінекономіки визнають, що ухваленням згаданого закону реформа не завершується. За словами очільниці міністерства Юлії Свириденко, формування бази підзаконних нормативних актів – один із пріоритетів на 2024 рік.
"Нам ще далеко до нормальної імплементації корпоративної реформи. Знадобиться багато років для проведення "тріажу" держкомпаній: продати зайве, щось ліквідувати, позбутися поганих кредитів у держбанках, зняти мораторії", – визнав заступник голови економічного комітету парламенту Олексій Мовчан.
Довгий процес ухвалення закону свідчить, що влада не поспішає втрачати вплив на держпідприємства, каже незалежний експерт з корпоративного управління та один з розробників реформи Андрій Бойцун. Як приклад він згадав закон про приватизацію 2018 року, за яким мали б стартувати мала та велика приватизації.
Мала функціонує, хоча ФДМ у 2023 році не виконав план. Велика ж повноцінно не запрацювала попри регулярні обіцянки продати ОГХК, ОПЗ та "Центренерго".
За словами Лисенка, протягом шести місяців з дня набрання законом чинності уряд повинен ухвалити необхідні підзаконні нормативні акти, а протягом трьох років – розробити план дій щодо подальшого втілення реформи. Хоча залишається незрозумілим, яку юридичну силу матиме такий план.
"Важливо схвалити нормальну підзаконну базу, яка не розмиватиме положень закону. Після цього залишиться дотримуватися норм закону", – резюмував він.