Традиційного для кінця року бою за розподіл бюджетних коштів може більше не бути. На початку червня Кабмін ухвалив документ, у якому в загальних рисах зафіксовано, скільки і з кого держава збере податків, скільки і кому грошей роздасть. Не лише у 2022 році, а до 2024 року включно.

Бюджетна декларація може вирішити низку проблем, з якими щороку стикається країна. Наприклад, проблему прогнозованості фінансування проєктів, через що реалізація деяких з них розтягується на десятиліття.

Перехід на середньострокове бюджетне планування перетворить щорічне голосування за держбюджет на формальність. Торгуватися за голоси, віддаючи сотні мільйонів на купівлю, наприклад, пожежної техніки, не буде сенсу. Відступити від бюджетної декларації буде неможливо без внесення змін до неї.

Якими влада бачить державні бюджети України на наступні три роки та які слабкі сторони є в ухваленому урядом документі?

Спроба номер два

Бюджетна декларація – це стратегічний документ, який окреслює консолідований підхід уряду до фіскальної політики на наступні три (у деяких країнах – п'ять) роки. Це означає, що документ має чітко визначати, якою буде фіскальна політика як з боку доходів, так і з боку видатків.

Середньострокова бюджетна декларація – найкраща міжнародна практика з управління публічними фінансами. Такі документи можуть мати інші назви: "Заява щодо бюджетної політики" у Новій Зеландіїабо "Заява щодо середньострокової бюджетної політики" у ПАР.

"Бюджетна декларація на 2022-2024 роки" – перша офіційно затверджена спроба впровадити такий підхід, але вже друга спроба підготовки такого документа. Першу декларацію Мінфін підготував за керівництва Оксани Маркарової у 2019 році, але тоді уряд Володимира Гройсмана її не ухвалив.

У 2020 році уряд Дениса Шмигаля відмовився готувати бюджетну декларацію на фоні невизначеності, спричиненої пандемією COVID-19. Друга спроба виявилася вдалою. 14 травня Мінфін подав декларацію на розгляд уряду, а 31 травня Кабмін її затвердив. Далі справа за депутатами.

Спірні питання

Ухвалений урядом документ містить низку проблем.

Перша – підхід до визначення податкової бази. Одне із завдань декларації – дати платникам податків розуміння, якими будуть умови оподаткування в найближчі три роки. Це потребує формування консолідованого підходу до визначення податкових правил і його погодження на всіх рівнях.

Дохідну базу бюджетів будували на чинних ставках оподаткування (за винятком ставок податків на тютюнові вироби), зокрема – на чинних ставках рентної плати на видобуток нафти, газового конденсату, залізної руди та газу.

Бюджетна декларація будувалася на припущенні про "відсутність індексації ставок податків, визначених в абсолютних значеннях". Із суттєвих податкових змін – застосування з 2024 року індексації нормативної грошової оцінки сільгоспугідь та застосування до 2023 року звичайних ставок замість пільгових до видобутку з нових свердловин, що працюють з 1 січня 2018 року.

Водночас зараз парламент розглядає подані урядом зміни до Податкового кодексу, у тому числі ті, що містилися в ухваленій у березні "Національній економічній стратегії до 2030 року", а також інші ініціативи депутатів. У разі ухвалення ці зміни суттєво вплинуть на майбутні податкові надходження.

У декларації зазначено, що пропоновані урядом податкові зміни дозволять збільшити надходження до бюджету на 34,1 млрд грн з 2022 року.

Таким чином, декларація не дає фінального розуміння, якою буде податкова політика уряду і яким фінансовим ресурсом він буде володіти.

Відсутність у декларації потенційних додаткових надходжень до бюджету зрозуміле з огляду на інші податкові зміни, які активно обговорюються в парламенті і можуть призвести до зниження податкових надходжень.

Передусім це пропозиція з поширення ставки ПДВ 14% на низку товарів соціальної значущості, нові податкові пільги для підтримки наукової і науково-технічної діяльності (звільнення від ПДВ обладнання, що ввозиться для своїх потреб державними науковими установами та закладами вищої освіти), сфери громадського харчування (зменшення ставки ПДВ до 7% з операцій з надання послуг у сфері ресторанного бізнесу та кейтерингових послуг).

Друга проблема – відсутність єдиної позиції членів уряду щодо видаткової частини бюджету. Підготовка бюджетної декларації – нетривіальне завдання для Міністерства фінансів. Йому потрібно призвичаїти органи влади до того, що бюджетний ресурс обмежений, і кожне міністерство має наперед планувати свої видатки.

Завдання ускладнюється тим, що для забезпечення фінансової стабільності уряду потрібно скорочувати дефіцит бюджету. Його планується зменшити із запланованих на 2021 рік 5,5% ВВП до 2,7% ВВП в кінці 2024 року.

Це означає значне уповільнення темпів зростання видатків держави порівняно з тими, до яких уряд звик у 2020-2021 роках. У наступні три роки видатки збільшуватимуться в середньому на 6,59% щорічно, тоді як прогнозовані доходи зростатимуть на 9,81%. Аби досягти такої мети, уряд мусить чітко визначити пріоритети видатків, проте цього він ще не зробив.

Крім того, бюджетна декларація не містить переліку національних пріоритетів. У ній є по п'ять-десять напрямків дій за кожною сферою, якою опікується уряд. Такий перелік загалом відповідає сформованим раніше планам.

Однак майже в кожній частині декларації помітне бюджетне обмеження. Для низки галузей збережений поточний рівень державної підтримки в абсолютному вимірі. Це означає, що як частка видатків бюджету вона зменшуватиметься.

Приклад – соціальні видатки. Мінфін закладає щорічне підвищення мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму, але воно відбуватиметься повільніше, ніж передбачав макроекономічний прогноз Мінекономіки.

Зокрема, після підвищення мінімальної заробітної плати з 1 грудня 2021 року до 6 500 грн наступне підвищення передбачене лише з 1 жовтня 2022 року на 3% до 6 700 грн. Чергові підвищення заплановані на 1 січня 2023 року на 7% до 7 176 грн і на 1 січня 2024 року на 6,8% до 7 665 грн.

Прожитковий мінімум підвищуватиметься темпами, що на 2 відсоткові пункти перевищуватимуть показник прогнозного індексу інфляції на 2022-2024 роки. Прожитковий мінімум для працездатних осіб з 1 січня 2022 року становитиме 2 481 грн, з 1 липня 2022 року – 2 600 грн, з 1 грудня 2022 року – 2 684 грн.

Водночас уряд обіцяє реформувати систему соціальної підтримки та пенсійного забезпечення, хоча і не деталізує, якими чином реалізовуватиме цей задум.

Крім того, є плани (без деталізації) підвищити мотивацію отримувачів пільг та житлових субсидій економно споживати житлово-комунальні послуги та впроваджувати заходи з енергоефективності.

Також уряд планує змінити підхід до формування фонду оплати праці і розміру винагород працівників бюджетної сфери, державних органів та судів, відв'язати посадові оклади від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Значною проблемою для бюджету є те, що прожитковий мінімум – величина, від якої залежить розмір понад 150 типів платежів з бюджету та до бюджету. Тому кожне підвищення цього показника означає додаткове збільшення видатків.

Для зменшення навантаження на державні фінанси уряд планує зберегти зарплати чиновників та суддів на рівні 2021 року протягом трьох років.

Одночасно Мінфін включив до бюджетної декларації "фіскальний простір", тобто резерв коштів. Мета – забезпечити здатність держави протистояти можливому незапланованому зменшенню надходжень чи збільшенню видатків.

На 2022 рік обсяг "фіскального простору" становить 24,6 млрд грн, на 2023 рік – 24,7 млрд грн, на 2024 рік – 48,9 млрд грн (не включає 34 млрд грн, які уряд отримає в разі ухвалення податкових ініціатив). Ці кошти будуть розподілятися під час підготовки закону про державний бюджет на відповідний рік, передусім – на планові капітальні видатки та реформування державного управління.

Видатки розбрату

Обережність Мінфіну в плануванні видатків наштовхнулася на спротив міністерств. Як свідчать урядові документи, розпорядники коштів попросили в Мінфіну на 60% більше коштів, ніж може собі дозволити уряд.

Наскільки адекватні фінансові запити державних органів? Чи міг би Мінфін  відшукати ресурси для забезпечення всіх їхніх прохань?

По-перше, частина міністерств досі не думає категоріями формування політики, а пропонує фінансувати традиційні видатки, незважаючи на їх доцільність.

По-друге, навіть якщо певні видатки справді потрібні, майже завжди існує простір для підвищення їхньої ефективності завдяки оптимізації штату, підвищенню ефективності праці, цифровізації частини процесів. Так, як це робить бізнес в умовах обмеженого бюджету. Однак додатки до декларації свідчать, що така оптимізація далеко не завжди у фокусі урядовців.

З 55 розпорядників коштів, які подали запити до декларації, за оцінками авторів, менше половини планують власні видатки виходячи з цілей політики. Інші просять гроші на підтримку звичного їм status quo.

Як це має працювати? Наприклад, однією з цілей Мінрегіону є створення та розвиток власних документально-інформаційних ресурсів, сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, якісного бібліотечного сервісу для розвитку галузевого наукового та науково-технічного потенціалу.

Однак індикатором її досягнення міністерство бачить "кількість користувачів Державної науково-технічної бібліотеки", яка, за його розрахунками, повинна збільшуватися щорічно в середньому на 115 осіб.

Державна судова адміністрація не ставить собі за мету підвищення рівня довіри до судової системи. Протягом наступних трьох років вона має залишатися на рівні 40%. Частка вирішених справ не зміниться (79%), а частка невирішених справ навіть збільшиться до 101% (є сподівання, що це помилка виконавців).

Натомість видно, що захист суддів – на першому місці (рівень виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів має становити 100%). Це підкреслює потребу проведення судової реформи, за якої працівники судової системи не отримуватимуть переваг у реалізації права на справедливий суд.

Як свідчать додатки до декларації, органи влади часто вимірюють власну ефективність роботи та просять у Мінфіну додаткових коштів, виходячи з таких застарілих показників: кількість прийнятих дзвінків співробітниками, кількість розроблених проєктів документів, кількість ухвалених рішень, проведених нарад, виконаних доручень та наданих висновків до законодавчих актів.

Аби виправити цю проблему, Мінфін уже котрий рік намагається запустити "огляди витрат" – важливий інструмент для створення ефективної системи планування бюджету. Мета оглядів – забезпечити зв'язок між видатками державного бюджету й досягненням цілей політики.

У 2019 році уряд запланував проведення оглядів витрат у п'ятьох міністерствах за дев'ятьма сферами витрат держбюджету, у 2020 році – в 11 головних розпорядників у 15 сферах, але більшість з них поки що нічим не завершилися.

Дарина Марчак, Юлія Маркуц, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління KSE

Фото на головній ua.depositphotos.com