На широку ногу. Хто оплатить сотні мільярдів дефіциту бюджету
"В умовах коронакризи, циклу низхідної економічної динаміки, в умовах невизначеності з точки зору споживчого попиту, потенційних можливостей щодо експорту ми не можемо собі дозволити різке скорочення дефіциту бюджету на 2021 рік", – переконаний міністр фінансів Сергій Марченко.
Кожна п'ята гривня, яку уряд планує витрати з державного бюджету наступного року, буде взята в борг. Закладений в проєкті кошторису України на 2021 рік дефіцит становитиме 6% ВВП України або 270 млрд грн.
Наслідки цьогорічного дефіциту майже 300-мільярдного бюджету українці відчують лише наприкінці року. Саме тоді повною мірою проявляться відкладені видатки, невиконані плани з доходів та відсутність джерел дешевих ресурсів.
Чи зможе Україна пережити бюджетний 2020 рік та звідки братиме гроші на фінансування дефіциту в майбутньому?
Недовиконаний план з дефіциту
Попри кризу та закладені рекордні 298 млрд грн дефіциту бюджету на 2020 рік, фактичний розрив між надходженнями та видатками суттєво відстає від плану.
За січень-серпень 2020 року розмір дефіциту загального фонду бюджету становив лише 51 млрд грн, хоча розпис передбачає недостачу понад 127 млрд грн.
Причина цього – низький рівень освоєння бюджетних коштів на початку року.
"У головних розпорядників є постійна проблема: вони не встигають освоювати кошти. Це відбувається через недосконале бюджетне законодавство та невчасне планування видатків", – сказала керівниця Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки Дарина Марчак.
Традиційно в жовтні-грудні суми видатків з бюджету зростають. Це пов'язано з тим, що наприкінці року завершуються роботи, на які виділялися кошти, підписуються документи, здійснюється оплата. Крім того, розпорядники намагаються використати всі передбачені для них розписом кошти на 2020 рік.
Мінфін про це знає. "Головне питання в фінансуванні дефіциту – мати можливість запозичити тоді, коли це найбільш потрібно… Така необхідність найчастіше виникає саме наприкінці року", – зазначив Марченко.
Аналітики сумніваються, що уряд профінансує всі "дефіцитні" видатки.
"Жовтень-грудень – період, коли розпорядники коштів робитимуть великі перекидання з програм, які вони не встигли освоїти, на програми, які можна буде закрити актами виконаних робіт. Це велика проблема, бо залучити такі великі суми для покриття дефіциту на внутрішньому ринку майже нереально", – вважає заступниця директора Центру економічних стратегій Марія Репко.
Через це в грудні 2019 року уряд обмежив здійснення видатків з держбюджету.
Як сильно може зрости дефіцит бюджету до кінця 2020 року, наразі невідомо. Експерти оцінюють цю суму 150-200 млрд грн. Однак у Національному банку все ж очікують, що план з дефіциту так і не буде виконано: уряд фізично не зможе профінансувати всі відкладені протягом року видатки. А таких чимало.
За даними Держказначейства, за вісім місяців держава не виконала восьму частину запланованих видатків. Фінансування не почалося за 25 бюджетними програмами на 9,5 млрд грн. Серед них – розвиток екстреної медицини і ремонт газопроводу Уренгой – Помари – Ужгород, через який російський газ іде до ЄС.
Саме ці видатки ризикують залишитися непрофінансованими найбільше.
Пауза у відносинах з МВФ
Допомогти уряду профінансувати дефіцит могли б міжнародні фінансові організації, зокрема Міжнародний валютний фонд.
"У вересні Мінфін планував виконати майже весь план щодо зовнішніх запозичень на цю осінь: залучити від зовнішніх кредиторів 77 млрд грн. Поки що перспективи отримання другого траншу від МВФ незрозумілі, а отже, і з виконанням цього плану є відчутні проблеми", – попереджає Марчак.
У червні, коли МВФ переказав перший транш, 2,1 млрд дол, уряд планував отримати до кінця 2020 року ще два транші по 700 млн дол. Перший перегляд програми планувався на вересень, та місія МВФ не поспішає їхати до України.
У Нацбанку визнали, що можливість отримати у 2020 році два транші МВФ уже втрачена.
"Те, на що ми можемо орієнтуватися і намагатися зробити, – це до кінця року отримати транш МВФ. Швидше за все, як і у 2018 році, він буде прив'язаний до ухвалення бюджету. Тобто ми вже говоримо, умовно, про листопад", – зазначив заступник голови НБУ Дмитро Сологуб.
Аналітики заговорили про замороження співпраці МВФ з Україною через політичний тиск на Нацбанк та "війну" з антикорупційними органами.
Стурбованість фінансистів гучною відставкою з посади голови НБУ Якова Смолія вдалося дещо заспокоїти незмінною монетарною політикою регулятора: після перших двох засідань правління під головуванням Кирила Шевченка облікова ставка залишилася незмінною. При цьому в самому Нацбанку затримку в співпраці з МВФ пов'язують з політичним тиском на регулятора.
Незалежність антикорупційних органів – ще один фактор, який впливає на відносини з МВФ. Спочатку Конституційний суд визнав неконституційним наказ про призначення головою Національного антикорупційного бюро Артема Ситника, а потім визнав неконституційними окремі положення закону про НАБУ.
Однак чи не найбільше питань в МВФ – до проєкту бюджету на 2021 рік, а саме – до його дефіциту. У рамках підписаної в червні програми stand-by Україна взяла на себе зобов'язання дотриматися дефіциту держбюджету на рівні 5,3% від ВВП, але фактично Мінфін заклав дефіцит 6%.
Різниця начебто несуттєва, однак погоджений з МВФ дефіцит розраховувався на підставі прогнозу, що економіка України у 2021 році зросте на 1%. Уряд же очікує зростання на більш ніж 4%, що має означати скорочення дефіциту.
Наразі в Мінфіні заперечують очевидну затримку у співпраці з МВФ. Зокрема, уряд запросив місію фонду почати працювати з Україною у режимі онлайн.
"Інформація про паузу – це чутки. Прем'єр-міністр спілкувався з керівником європейського департаменту МВФ, вони обговорювали потенційний приїзд місії найближчим часом. Місія має кілька питань, зокрема, щодо нового бюджету. Ми за найближчий тиждень проговоримо ці питання, і є всі підстави вважати, що в жовтні (можливо, листопаді) місія фонду буде в Україні", – заявив Марченко.
Затримується фінансування і від інших міжнародних фінансових організацій. Світовий банк відкладає виділення Україні 350 млн дол кредиту. Не поспішає виділяти гроші і Євросоюз, який прив'язав переказ першого траншу з 1,2 млрд євро стабілізаційного кредиту до "прогресу України у співпраці з МВФ".
"Якщо Україні не вдасться залучити 77 млрд грн від МВФ та інших міжнародних партнерів, замістити цей обсяг внутрішніми запозиченнями буде складно. Якщо це не вдасться зробити, Мінфіну доведеться скоротити фінансування видатків і вирішувати, що фінансувати, у ручному режимі", – додала Марчак.
Де взяти гроші
На тлі затишшя у відносинах України з МВФ та іншими кредиторами уряду все складніше залучати ресурси на внутрішньому ринку. Нерезиденти, які масово купували українські облігації у 2019 році, поступово зменшують обсяги своїх інвестицій – їх частка з початку 2020 року зменшилася з 14% до 9,8%.
Крім того, у вересні попит на облігації Мінфіну падає і серед решти інвесторів. На аукціоні 22 вересня відомство залучило лише 329 млн грн.
"Попит визначається ціною. За ставками, які пропонує Мінфін, попиту немає. Це не означає, що його нема взагалі, адже у банків ліквідність дуже велика. Якби у Мінфіну була нагальна потреба залучити кілька мільярдів, він би це зробив, піднявши ставки", – вважає аналітик Concorde Capital Олександр Паращій.
За таких обставин відсотки, за якими Мінфін залучає на ринку кошти для фінансування державного бюджету, до кінця 2020 року будуть лише зростати.
У такому разі у влади може виникнути спокуса профінансувати дефіцит коштами Національного банку. Прямо НБУ заборонено купувати державні облігації, але він приймає облігації як заставу при видачі рефінансування. Комерційні банки в такій схемі виступають винятково як посередники.
Портфель держоблігацій у банках з початку 2020 року зріс на 95 млрд грн – до 426 млрд грн. Аналітики відзначають зростання попиту на облігації внутрішньої державної позики після видачі Нацбанком позик рефінансування.
Звідки ще уряд планує брати гроші для покриття дефіциту, стає зрозуміло із заяв про перевиконання планів з надходження податків. Якщо перевиконання плану з внутрішнього ПДВ ще можна пояснити успішною боротьбою із "скрутками", то прогноз Мінфіну щодо перевиконання плану з ввізного ПДВ дивує: з початку 2020 року митниця недоотримала 33,6 млрд грн (відставання від плану на 16%).
В умовах падіння обсягів імпорту товарів до України на тлі локдауну у світі швидко надолужити план з митих відрахувань може допомогти лише зростання курсу валют. Учасники ринку стверджують, що у вересні Нацбанк дещо змінив свою поведінку, даючи зрозуміти, що не буде допускати зміцнення гривні.
У Нацбанку свою гру на користь уряду наразі заперечують, а зміну тактики на валютному ринку пояснюють зміною керівника одного з департаментів.
Що далі
Багато питань викликає не лише можливість уряду профінансувати дефіцит бюджету-2020, а й закладений дефіцит у законопроєкті про бюджет-2021.
Для забезпечення виконання бюджету в наступному році Україна мусить залучити понад 700 млрд грн, з яких 270 млрд грн підуть на фінансування дефіциту, а решта – на погашення й обслуговування боргів.
"Фінансувати дефіцит і погашати величезні суми за ОВДП та зовнішніми боргами буде дуже важко. Особливо, зважаючи на ситуацію на зовнішніх ринках та невизначеність з МВФ. Є ймовірність, що у 2021 році Україна не зможе запозичити на зовнішніх та внутрішньому ринках такі суми і доведеться або робити емісію, або секвеструвати бюджет", – вважає Репко.
Покривати дефіцит бюджету планують переважно за допомогою випуску ОВДП. В умовах, коли державні облігації України все менше приваблюють нерезидентів, єдиним великим інвестором держави залишаться банки.
"Існує ризик, що спрацює ефект витіснення. Не можна одночасно хотіти, аби банки кредитували економіку та іпотеку і в той же час закладати такі обсяги боргового фінансування дефіциту бюджету", – говорить Сологуб.
Владі потрібно обирати: жертвувати обіцянкою дешевих позик, тобто пришвидшенням економічного відновлення, або затягувати паски перед виборами та відмовлятися від фінансування значної частини видатків.
Фото на головній: ua.depositphotos