Землю знову будуть голосувати: як змінився законопроєкт і до яких норм є питання
За останніми даними, основний законопроєкт щодо ринку землі — про умови обігу — в другому читанні Верховна Рада може розглянути в лютому.
Проте загалом згаданий законопроєкт №2178-10 слід аналізувати в контексті всього пакета законопроєктів та заходів щодо земельної реформи, який пропонують уряд та народні обранці.
Без цього його важко адекватно оцінити, оскільки проєкт спрямований лише на вирішення обмеженого кола завдань із запуску повноцінного ринку земель.
Таке обмежене бачення чітко видно в дописах багатьох коментаторів та експертів, також це частково спровокувало низку подій наприкінці 2019 року.
Що треба знати про весь "земельний пакет", з яких законопроєктів він складається, що вони передбачають, і щодо яких норм є сумніви в основному законопроєкті про обіг?
Повна картина реформи
Пакет законодавчих ініціатив та кроків щодо земельної реформи виглядає так.
"Антирейдерський" закон — №0858 — автоматизує обмін інформацією між реєстром прав і земельним кадастром, зобов'язує оцифровувати і заносити до реєстру прав інформацію на паперових носіях, реєструвати ціни транзакцій із землею.
Ухвалений в першому читанні законопроєкт — №2195 — щодо електронних аукціонів запроваджує прозорий процес земельних електронних аукціонів та зобов'язує продавати державні та комунальні землі винятково через такі аукціони.
"Дерегуляційний" законопроєкт — №2194 — ухвалений в першому читанні, спрощує процедури передавання земель, децентралізує управління землями, передає державні землі за межами населених пунктів у комунальну власність громад та передає функції контролю Держгеокадастру відповідним місцевим органам.
Ухвалений у першому читанні законопроєкт №2370 "Про національну інфраструктуру геопросторових даних" відкриває вільний доступ до даних кадастру і забезпечує обмін інформацією між реєстром прав та кадастром.
Схвалений у першому читанні законопроєкт №2280 щодо просторового планування урегульовує питання встановлення меж громад, просторового планування їх територій — скасовує необхідність розроблення кількох споріднених за змістом видів містобудівної документації та документації із землеустрою.
Кроки із створення Фонду гарантування кредитів для малих виробників покращать доступ малих виробників до кредитування, у тому числі для купівлі аграрної землі. Законопроєкт щодо фонду вже розроблений і незабаром буде зареєстрований у Верховній Раді. У держбюджеті на потреби фонду передбачено 240 млн грн.
Ведеться робота з реформування та запровадження більш ефективної державної підтримки, націленої на малі сільськогосподарські підприємства. Формується Аграрний реєстр, який спростить доступ до банківського фінансування. Також цей інструмент сприятиме виправленню помилок у Держгеокадастрі.
Триває робота з розбудови системи моніторингу земельних відносин, покликаної забезпечити прозорість у галузі. Система міститиме інформацію про перехід прав, власників, вартість угод з купівлі-продажу та оренди, концентрацію земель.
Що пропонує проєкт про обіг земель
Законопроєкт скасовує мораторій на торгівлю аграрною землею, прописує суб'єктність ринку (питання про право придбання землі іноземцями відкладається до референдуму), дає можливість запустити ринок кредитування, містить не надто жорсткі обмеження, що добре для отримання значного економічного ефекту.
Запропонований варіант є компромісним, і деякі норми є політичною поступкою. Проте це кращий варіант, ніж збереження мораторію. Нижче — аналіз кількох положень законопроєкту, які варті додаткової уваги з боку законотворців.
Передавання переважних прав на купівлю земель
За законопроєктом, переважне право на придбання земельної ділянки може бути передане його суб'єктом (орендарем) іншій особі, про що такий суб'єкт повинен письмово повідомити власнику земельної ділянки.
Таке передавання є додатковим обмеженням або схемою перешкоджання власнику вільно продати свою землю. Не зрозуміло, як ця норма буде реалізовуватися і в яких цілях, адже її економічна доцільність украй сумнівна.
Механізм реалізації переважного права зафіксований у проголосованому в першому читанні законопроєкті №2194 і виглядає так.
"Орендар, який відповідно до закону може мати у власності орендовану земельну ділянку, якщо інше не передбачено законом, має переважне право на придбання її у власність у разі продажу цієї земельної ділянки, за умови, що він сплачує ціну...".
Тобто власник земельної ділянки повинен отримати справжню ринкову ціну за свою земельну ділянку або від орендаря (суб'єкта переважного права), або від іншого суб'єкта ринку земель сільськогосподарського призначення.
Таким чином, вартість передавання переважних прав суб'єктом такого права дорівнює нулю, а економічний стимулу для такої транзакції відсутній.
Ця норма є мертвонародженою. Очікувати її масштабного використання, як про це пишуть деякі оглядачі, не доводиться. Не виключено, що таким чином законотворці хочуть захистити тих, хто працює на суборенді або нелегально.
Наприклад, на ринку є інформація, що з більш ніж 30 тис зареєстрованих фермерських господарств реальними виробниками є лише 6-7 тис, а решта просто здає свою землю в суборенду іншим сільськогосподарським виробникам.
Ці дані неможливо перевірити, але диму без вогню не буває. Передавання переважного права дало б можливість підприємствам, які перебувають в суборенді у фермерських господарств, викупити орендовані ділянки. Цю норму варто прибрати задля уникнення бюрократичних процедур і трансакційних витрат.
Встановлення мінімальної ціни продажу паїв
Законопроєкт пропонує встановити до 2030 року мінімальну ціну продажу на приватні земельні ділянки на рівні нормативної грошової оцінки. Така норма може заблокувати транзакції з непривабливою землею або призвести до їх тінізації.
Для приватних земель ринок оренди успішно працює, тому капіталізована вартість оренди є природним індикатором справжньої мінімальної вартості ділянок.
Ставка капіталізації, враховуючи макроекономічну ситуацію та стан фінансового ринку, становить 4,5-5%. Це означає, що на територіях, де співвідношення вартості оренди до нормативної грошової оцінки менше зазначеної ставки, справжня ринкова вартість ділянок менша від нормативної грошової оцінки.
Відповідно, встановлення мінімальної вартості для таких ділянок на рівні нормативної грошової оцінки може блокувати обіг земель або призводити до тінізації обігу. Такий сценарій імовірний для Полісся, Одещини та Херсонщини.
Ця проблема буде зменшуватися в міру зростання ціни на землю після відкриття ринку. Для решти території ціна продажу перевищуватиме нормативну грошову оцінку, і норма про мінімальну ціну не обмежуватиме обіг аграрних земель.
Скільки коштує земля в Україні: співвідношення орендної плати за землю до нормативної грошової оцінки, 2018 рік, %
В 91 районах країни вартість оренди становить не більше 4% від нормативно-грошової оцінки, у 84 районах - 5%.
Обмеження надмірної концентрації власності
Законопроєкт, підготовлений до другого читання, уже не містить норми щодо запобігання надмірній концентрації земель у власності однієї особи на рівні 35% площі сільськогосподарських земель на території громади.
Це важлива норма, оскільки надмірна концентрація зменшує ефективність використання ресурсів, впливає на роботу місцевої влади та розвиток громад. Особливої уваги вартий контроль концентрації на рівні ОТГ.
Економічна література характеризує ринок землі як місцевий, і логічно було б обмежуватися територією саме об'єднаної територіальної громади. Межі звичайної громади, на відміну від ОТГ, видаються занадто малим ринком.
Запропоноване ж натомість негнучке обмеження — 10 тис га — ігнорує регіональне різноманіття умов.
Наприклад, із створених наразі 1 023 ОТГ у 364 ОТГ загальна площа аграрних земель становить менше 10 тис га і тільки в 152 ОТГ частка 10 тис га в загальній площі земель ОТГ становить 35% або менше.
Всеосяжний та фіксований контроль концентрації землеволодіння на рівні 10 тис га є більше політичним рішенням, оскільки об'єктивних причин для такого контролю наразі нема. Натомість норма щодо обмеження 10 тис га, про яку згадав президент, означатиме суттєві економічні втрати для України.
Кращим рішенням у такому випадку було б залишити 10 тис га в одні руки — як політичне та компромісне рішення обмеження концентрації власності на рівні країни, але одночасно зберегти або повернути норму про обмеження на рівні 35% площі сільськогосподарських земель на території громади.
Як розподіляються громади за площею аграрних земель: у третини — до 10 тисяч га
Фонд розвитку сільських територій
Прикінцеві положення урядового законопроєкту доручають розробити проєкт закону про створення у складі державного та місцевих бюджетів Фонду розвитку сільських територій. Його кошти формуються завдяки частині коштів від продажу земель державної і комунальної власності та спрямовуються на видатки розвитку.
Серед таких витрат — сільські об'єкти інфраструктури, енергозбереження, освіти, медицини, державні програми розвитку малих і середніх аграрних виробників.
Створення фонду забиратиме в громад ресурси, отримані від реалізації комунальних і державних земель. Громади і так використовують свої бюджети на розвиток територій, а з прогресом реформи децентралізації робитимуть це краще і відповідальніше. Фонд у цій системі виглядає "п'ятим колесом".
З іншого боку, фонд може бути використаний сільгоспвиробниками.
Іноземці та 50-кілометрова зона
Законопроект пропонує заборонити іноземцям (фізичним та юридичним особам) на постійній основі набувати у власність земельні ділянки, розташовані ближче 50 км від державного кордону України, незважаючи на результати референдуму щодо можливості іноземцями набувати у власність сільськогосподарські ділянки.
Зрозуміло, що питання доступу іноземців до купівлі земель в Україні — це більше політичне питання, оскільки в економічному плані країна втрачатиме можливості економічного зростання. Проте нераціональною видається дискримінація територій України за наближенням до державного кордону.
Якщо іноземцям буде дозволено купувати аграрні землі за результатами референдуму, то прикордонні території в межах 50-кілометрової зони матимуть менші можливості розвитку через менший попит. Мова йде про значні території.
У таку зону потрапляють Харків, Суми, Чернігів, Мукачево, половина Одеської області. Відстань з півдня Вінницької області в районі Могилів-Подільського до крайньої північної точки становить близько 300 км (найвужча частина України), тобто третина території в цій частині країни потраплятиме в 50-кілометрову зону.
Олег Нів'євський, Павло Мартишев, Ольга Галиця, Київська школа економіки