Що не так з державними фінансами і чому НБУ заговорив про перегляд бюджету-2019
"У держави є кошти на виплату соціальних видатків та повернення пікових боргових виплат восени", — кажуть у Мінфіні.
"На бюджет може чекати секвестр, а значні потреби в погашенні й обслуговуванні боргу обмежуватимуть можливості уряду у фінансуванні дефіциту бюджету", — стверджують в Нацбанку.
Ці два протилежні за змістом меседжі звучать з боку профільного міністерства та регулятора одночасно.
Насправді, обидві тези по-своєму правдиві. Ситуація з бюджетом непроста. Реальні макропоказники з кожним місяцем все більше не відповідають прогнозу.
Рік почався уповільненням темпів розвитку економіки, що позначилося на бюджеті. У другому кварталі ситуація змінилася на протилежну: ВВП зріс до рекордних 4,6% порівняно з аналогічним періодом 2018 року.
Сталося це завдяки сезонному стрибку в сільському господарстві, зростанню роздрібного товарообороту у січні-червні на 10,3% та прибутку банківського сектору.
"Цифра 4,6% значно перевищила всі очікування. НБУ прогнозував 3%. Таке прискорення нетипове. Щоб сказати, як воно вплине на бюджетні надходження, потрібно розуміти, чи триватиме воно у другому півріччі.
Прибуток банків, хороший урожай та зростання роздрібного товарообороту вплинули на ВВП, але якщо говорити про кінець року, то поки що цифра 4,6% виглядає досить великою", — сказав у коментарі VoxUkraine заступник голови правління НБУ Дмитро Сологуб.
З'являються нові й посилюються старі фактори негативного впливу на доходи. Це збільшує фіскальні ризики і призводить до затримки з виконанням окремих статей видатків.
Тим не менш, поки що ситуацію вдавалося тримати під контролем. Найбільш чутливі для населення соціальні видатки проводилися вчасно. Графік боргових платежів не зірвано.
VoxUkraine з'ясував, який насправді стан бюджетних справ і чи чекає на нього в майбутньому секвестр.
Доходи
План за доходами загального фонду держбюджету виконано на 94%.
Перевиконання на 5% зберігається за доходами від податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток. Причини — зростання мінімальної зарплати та покращення фінансового самопочуття бізнесу.
ПДВ. Доходи бюджету від ПДВ, з імпорту та з вироблених в Україні товарів, просідають. Виконання плану — 88% та 78% відповідно.
Причиною недобору ПДВ з вироблених в Україні товарів Мінфін називає збільшення відшкодування цього податку експортерам. На доходи від ПДВ з імпорту вплинула низка факторів: зміцнення гривні, нижчі темпи зростання імпорту, продовження дії податкових пільг на імпорт сонячних батарей, вітрогенераторів та електрокарів.
Негативного ефекту додало і запровадження з 1 червня 2019 року Росією дозволів на експорт російського вугілля, бензину, дизельного пального, скрапленого газу російського виробництва та нафти. За даними ДФС, митна вартість цих товарів, імпортованих з РФ, у червні скоротилася на 15% р/р.
Акцизи. З 1 липня 2019 року акцизи на сигарети та тютюнову продукцію підвищилися. Це частково вирівняло акцизні надходження, але не врятувало ситуацію.
Акцизні доходи на рівні 76% від запланованого пояснюються цілим букетом проблем. Заздалегідь сформовані запаси на складах, контрафакт та контрабанда продовжують створювати "діру" в бюджеті.
За даними дослідження компанії Kantar Ukraine, у 2019 році бюджет України втратить 4,64 млрд грн податків через нелегальну торгівлю тютюновими виробами. Це 0,5% від загальних запланованих податкових надходжень на рік та 3,5% від акцизних надходжень.
Рента. Ситуація із збором ренти погіршилася. Якщо у першому кварталі недобір становив 0,8 млрд грн, левова частка якого припадала на переплату "Укргазвидобування" у 2018 році, то за шість місяців 2019 року розмір невиконання зріс у 3,5 разу до 2,1 млрд грн.
За офіційними даними, основні причини такої динаміки — скорочення імпорту газу та зниження його ціни для споживачів — виробників теплової енергії до 5 964,3 грн за тис куб м при плані 6 869 грн. Проте у відносному порівнянні ситуація з рентою набагато краща, ніж з акцизами чи ПДВ.
Просідання бюджету за доходами було б більшим, якби не Нацбанк. Певною мірою він "витягнув" ситуацію з доходами, переказавши до державного бюджету 64,9 млрд грн прибутку за 2018 рік. Це на 17,3 млрд грн більше, ніж планувалося спочатку.
Такого результату вдалося досягти завдяки кращому фінансовому самопочуттю банків за підсумками 2018 року.
Надходжень від чистого прибутку державних підприємств зібрано 23,3 млрд грн або лише 64% від плану. За даними Мінфіну, у червні та липні "Нафтогаз" виконав усі свої зобов'язання перед бюджетом і переказав до бюджету 12,3 млрд грн.
Водночас державні "Центренерго" та "Турбоатом" переказали до державної скарбниці відповідно 195 млн грн та 265 млн грн. Вони так і не сплатили другу половину запланованої суми дивідендів. "Укрнафта" не переказала свою частку дивідендів узагалі.
Видатки
Рівень виконання загального фонду бюджету за видатками — 91%.
Соціальні видатки. Перше півріччя 2019 року стало піковим для Мінфіну в частині пенсійних виплат. На нього припали старт індексації пенсій, підвищені пенсійні виплати військовослужбовцям, виплата разових пенсійних доплат для окремих категорій пенсіонерів у березні та квітні.
Усі ці підвищення охопили період президентських виборів. Не всі кошти були заплановані в бюджеті.
За даними Міністерства фінансів, у 2019 році видатки на індексацію пенсій з 1 березня 2019 року були заплановані в обсязі 20 млрд грн, видатки на перерахунок пенсій військовослужбовцям — 5,5 млрд грн.
Через доплати та точкові підвищення додаткова потреба Пенсійного фонду у ресурсі сягала 30 млрд грн. У результаті довелося вносити зміни до бюджету ПФ та збільшувати пенсійні видатки держбюджету.
На субсидії у першому півріччі витрачено понад 90% запланованих коштів. Невиконання плану пояснюється скороченням кількості субсидіантів у першій половині опалювального періоду 2018-2019 років.
Видатки на оборону і безпеку традиційно виконуються добре. Видатки на міністерства оборони та внутрішніх справ — на рівні 91%, Службу безпеки України — 95%, Генеральну прокуратуру — 92%.
Освіта та охорона здоров'я. Освітня та медична субвенції, програма "Нова українська школа" профінансовані на 99-100%. Ці видатки політично та соціально важливі — саме через них фінансуються освітня та медична реформи.
Утім, і в цих напрямках є видатки, які з початку 2019 року не проводяться.
Не запрацював Фонд президента з підтримки освітніх та наукових програм для молоді. Сам фонд з'явився з ініціативи Петра Порошенка в листопаді 2018 року в процесі підготовки проекту бюджету-2019 до розгляду в другому читанні.
Тоді в експертному та депутатському середовищах поява нового фонду в обсязі 1 млрд грн спричинила чимало запитань. Не було зрозуміло, як і кому повинні були йти ці кошти. З того часу конкретики не додалося.
Видатки на економічну діяльність фінансувалися по-різному. Якщо в першому кварталі видатки на дороги були на рівні 8% річного плану, то в другому вони збільшилися до 65%. Це в тому числі пов'язано з циклом виконання ремонтних робіт: узимку та на початку весни вони не проводяться.
Видатки з підтримки аграрного сектору також відстають від запланованих. Програма з підтримки тваринництва виконана на 64%, програма здешевлення кредитів — на 74%.
Ці цифри не можна трактувати як однозначне недофінансування, оскільки вибірка за цими програмами протягом року нерівномірна і залежить від поведінки та потреб підприємців.
Гірше склалося з державною підтримку в енергетиці. Фінансування програми з ліквідації шахт залишається на невисокому рівні — 44%. Шахті "Нововолинській" пощастило більше: на підтримку її роботи Мінфін переказав із загального фонду вже 83% запланованих коштів.
Трансферти місцевим органам влади та видатки на регіональний розвиток. На фінансування соціальних субвенцій — медичної, освітньої, виплату різних соціальних пільг — держава ресурс знаходить, вони фінансуються на 90% і більше.
З видатками розвитку все складніше. Регіональний розвиток має два основні джерела фінансування: державний фонд регіонального розвитку та субвенція на соціально-економічний розвиток територій.
Фінансування фонду регіонального розвитку з початку 2019 року рекордно низьке: виділено лише 226 млн грн, що становить 8,7% від плану.
З аналізу даних казначейства випливає, що у першому півріччі проблем з виплатою субвенції на соціально-економічний розвиток територій та з фінансуванням проектів у рамках ДФРР не було. У січні та червні уряд розподіляв та уточнював розподіл субвенції. Кошти виділялися.
Проблеми почалися пізніше. 10 липня уряд затвердив розподіл частини субвенції на 2,5 млрд грн.
"З цієї суми 1,4 млрд грн припадає на малі міста. Вони мають "підтягнути" на ці кошти свою освітню та комунальну інфраструктуру, щоб підготуватися до наступного етапу адміністративно-територіальної реформи. Вже місяць як кошти не надходять своїм законним реципієнтам", — каже керівник Асоціації міст України Олександр Слобожан.
З'ясувалося, що причина затримки полягає в офіційному проханні керівника Офісу президента Андрія Богдана до Кабміну призупинити виділення цього ресурсу до моменту формування нового уряду.
Відповідний лист надійшов до Кабміну 23 липня. В Офісі президента пояснили, що їхнє прохання пов'язане з наявними корупційними ризиками при розподілі видатків на регіональний розвиток.
"Під час зміни влади спостерігалося чимало випадків, коли особи, причетні до державного управління за попередньої влади, докладали зусиль для створення проектів з неефективним використанням бюджетних коштів, де існують ризики освоєння ресурсів окремими особами чи інші корупційні ризики", — заявили в ОП.
Також в офісі додали, що представники старої влади, закінчуючи свою каденцію і розуміючи, що домовленостей щодо корупційних схем з новою владою досягти не можна, намагаються створити всі умови для освоєння бюджетного фінансування. "Мета президента — запобігти цій ситуації", — йдеться в поясненні.
Міські голови пояснюють це політичними мотивами нової команди напередодні виборів до місцевих рад.
Кабмін публічно взяв курс на те, щоб забезпечити фінансування видатків розвитку, але поки що скандальна ситуація не вирішена.
На паузі також субвенція Києву на ремонт мосту Патона, субвенції місцевим бюджетам на ремонт та будівництво житла дітям-сиротам, інвалідам, на здійснення природоохоронних заходів.
Від чого залежатиме виконання бюджету
Уточнення макропрогнозу. Виконання бюджету залежить від відповідності його показників економічній реальності. Відхилення макрореалій від прогнозу — одна з підстав для коригування кошторису.
Початок 2019 року позначився уповільненням темпів розвитку економіки, а середина — значним зміцненням курсу гривні. Це негативно позначається на держбюджеті, оскільки скорочуються доходи від податків з імпорту.
Ще одна причина уточнити прогноз — підготовка бюджету-2020.
"Бюджет має базуватися на максимально точному прогнозі. Ми не повинні допустити ситуації 2018-2019 років, коли курс, який нам було надано в прогнозі, був стабільно вищим від фактичного і впливав на стабільне невиконання доходів за категоріями, що залежать від курсу. Тому чекаємо на оперативне уточнення чи підтвердження поточного прогнозу", — написала у Фейсбуці міністр фінансів Оксана Маркарова.
Позитивна динаміка надходжень від ЄСВ. До кінця 2019 року необхідність виплачувати підвищені пенсійні видатки знизиться — пенсії зростуть лише з грудня 2019 року у зв'язку з підвищенням прожиткового мінімуму.
Потенційну нестачу коштів може згладити те, що власні доходи ПФ поки перевищують прогнозні. За офіційними даними, протягом січня-липня 2019 року до фонду надійшло 136,6 млрд грн власних коштів, що на 8,9 млрд грн більше, ніж заплановано на вказаний період.
У Мінфіні прогнозують: якщо до кінця 2019 року власні доходи ПФ від ЄСВ перевищуватимуть планові, то потреби у додатковому ресурсі не буде.
Раніше додаткове навантаження на видатки бюджету створювала авансова виплата січневих пенсій у грудні, але у 2018 році уряд відмовився від цієї практики — січневі пенсії виплачувалися в січні. У 2019 році виплачувати пенсії авансом теж не планується.
Своєчасні запозичення. Нестачу коштів від приватизації для покриття дефіциту Мінфін компенсує запозиченнями. За останніми даними міністерства, державні запозичення на 15 серпня 2019 року становили близько 316 млрд грн або 77,7% виконання уточненого річного плану.
До кінця 2019 року залишилося позичити 90,9 млрд грн, з яких 53,1 млрд грн — на внутрішньому ринку, 37,8 млрд грн (близько 1,4 млрд дол) — на зовнішньому.
Витрати на обслуговування та погашення держборгу до кінця 2019 року прогнозуються в більшому обсязі — близько 62,4 млрд грн та 3,4 млрд дол. Зміцнення гривні знижує фактичні витрати на обслуговування та погашення зовнішнього боргу.
"Залишки коштів на ЄКР та валютних рахунках уряду дозволяють забезпечити здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу на найближчі два-три місяці навіть без здійснення державних запозичень", — стверджують у Мінфіні.
Вирішення ситуації з видатками на регіональний розвиток. З року в рік видатки містам недофінансовувалися. Для уряду вони були однією з перших статей економії бюджетних коштів, однак фінансування все-таки йшло.
Так, на кінець літа 2018 року видатки за проектами ДФРР становили 17%, на кінець 2018 року — понад 60%. У 2019 році ситуація незвична: причина, з якої вони затримуються, полягає в позиції президента.
Якщо "попередження корупційних ризиків" закінчиться перевіркою списків проектів розвитку та затвердженням нових, то у 2019 році міста можуть ці кошти не отримати. А без внесення відповідних змін до бюджету це негативно позначиться на його виконанні.
Галина Калачова, керівник проекту VoxUkraine Budget Watchdog
VoxUkraine, спеціально для ЕП