Дефолт на порозі? Що показав аналіз виконання держбюджету
Збій з виплатою пенсій, мінімальні залишки на єдиному казначейському рахунку, недобір за доходами, жорстка економія на видатках розвитку та заголовки у ЗМІ про можливий дефолт — так закінчилося півріччя для бюджету.
"Все складно, тому що державні фінанси зіткнулися з трьома дефіцитами", — зазначив у розмові з ЕП головний економіст "Альфа банку України" Олексій Блінов.
Перший — дефіцит доходів, який виник через недобір основних податків.
Другий — гострий дефіцит ліквідності через слабкі запозичення та відсутність доходів від приватизації.
Третій — дефіцит валютних коштів у зв'язку з відсутністю зовнішніх запозичень на фоні зростання валютних виплат за державним боргом. У перспективі фактор цього дефіциту може посилитися.
Наскільки насправді все критично і чого чекати далі — у матеріалі ЕП.
Секвестр, якого не сталося
Для бюджету 2018 рік став роком, коли фіскальні прогнози почали збуватися з точністю до навпаки. З початку року він не виконується за доходами і в частині фінансування (ресурси, які йдуть винятково на погашення дефіциту).
Саме тому замість планів переглянути бюджет за результатами першого кварталу, щоб підвищити мінімальну зарплату, тодішній міністр фінансів Олександр Данилюк заговорив про його секвестр. МВФ теж радив переглянути бюджет, вказуючи на значні фіскальні ризики у доходах та видатках.
За законом, однією з підстав перегляду бюджету є недоотримання за підсумками кварталу доходів загального фонду (ЗФ) більш ніж на 15% від запланованих. Однак підстав для секвестру виявилося недостатньо: за результатами першого кварталу недобір ЗФ за доходами становив 4,7%.
Після відставки Данилюка риторика його наступниці, в. о. міністра фінансів Оксани Маркарової, змінилася на протилежну: секвестру не буде. Втім, результати півріччя показали, що з виконанням бюджету є проблеми і без поновлення співпраці з МВФ ситуація може погіршитись.
Проблемні доходи
У січні-червні 2018 року доходи державного бюджету порівняно з аналогічним періодом 2017 року зросли на 13,7%, але це менше за план. У січні-червні бюджет виконано лише на 97,8%. З основних податкових надходжень перевиконати план вдалося лише за податком на прибуток (+10 млрд грн) завдяки сплаті НАК "Нафтогаз України" 6,8 млрд грн.
За перше півріччя недоотримані надходження за низкою статей. Причин кілька.
Перша — зміцнення курсу гривні.Бюджет 2018 року базувався на середньорічному курсі 29,3 грн за дол, тоді як фактичний курс у першому півріччі зберігався на рівні27 грн. Це знизило надходження від податків на імпорт, зокрема від імпортного ПДВ та ввізного мита.
У коментарі ЕП Мінфін пояснив: "Бюджетні втрати від зміцнення національної валюти частково вдалося компенсувати завдяки зростанню імпорту на 14%".
Друга — зниження виробництва тютюну.Надходження від акцизів виявилися на 17% меншими, ніж планувалося. Причина — падіння виробництва тютюнових виробів на початку року, у тому числі через формування виробниками запасів.
За даними Мінфіну, ситуація вирівнюється: у травні тютюнові компанії сплатили 2,3 млрд грн, у червні — 3,7 млрд грн, у липні — 4,5 млрд грн акцизу.
Третя — скорочення імпорту газу. У першому півріччі Україна імпортувала 4,4 млрд куб м газу, що на 37% менше, ніж за цей же період 2017 року. Це позначилося на коштах від ПДВ: їх надходить менше.Цей фактор діяв і в липні.
"За сім місяців 2018 року "Нафтогаз" переказав до бюджету ПДВ з імпорту газу на 2,4 млрд грн менше, ніж у минулому році", — повідомив Мінфін ЕП.
Четверта — переплати з ренти та перекази до місцевих бюджетів. Доходи від ренти виявилися меншими і за план, і за показники 2017 року.
Частково зниження рентних надходжень у держбюджет пов'язане з тим, що з 2018 року 5% ренти йдуть до місцевих бюджетів. План не вдалося виконати, бо на початок року сформувалася переплата ренти на газ у розмірі 5,3 млрд грн.
Що не так з видатками
Видатки бюджету порівняно з першим півріччям 2017 року зросли на 25,4%. Це логічно: при розгляді законопроекту про держбюджет-2018 між першим і другим читаннями видатки були збільшені на 43,6 млрд грн через перегляд макропрогнозу. Проте зараз план за видаткам теж не виконується.
За результатами півріччя видатки загального фонду виконані на 91%: з бюджету виділено 424,8 млрд грн замість 465,8 млрд грн. Непроведення видатків у повному обсязі штучно занижує дефіцит бюджету. Головні статті економії — витрати на апарати міністерств та регіональний розвиток.
На фонд регіонального розвитку із запланованих 2 млрд грн виділено лише 28 млн грн, субвенція на розвиток охорони здоров'я у сільській місцевості не профінансована взагалі — план на півріччя становить 0,6 млрд грн.
Рівень фінансування соціальних видатків — пенсій, медичної та освітньої субвенції місцевим бюджетам — 100% або близький до цього. У повному обсязі профінансовані субвенції на поліпшення житлових умов учасників АТО та дітей-сиріт, програма розвитку середньої освіти "Нова українська школа".
Основна причина невиконання плану за видатками — брак ресурсу на виплату пенсій. У кінціберезня Пенсійний фонд почав виплату збільшених військових пенсій, що створило додатковий тиск на видатки державного бюджету та призвело до касових розривів у бюджеті Пенсійного фонду.
Для їх перекриття фонд позичав кошти з Єдиного казначейського рахунку. За перше півріччя 2018 року казначейство позичило Пенсійному фонду 45,4 млрд грн.Позички Пенсійного фонду суттєво спустошили ЄКР.
1 серпня 2018 року там залишилося 1,99 млрд грн. Це найгірший показник з лютого 2014 року, коли на рахунку було 108,1 тис грн. "Нуль" на ЄКР означає, що держава не може фінансувати свої видатки і розраховуватися з боргами.
ЄКР — консолідований рахунок, відкритий Державній казначейській службі (ДКС) в НБУ. Це основний рахунок, з якого проводяться операції державного та місцевих бюджетів, фондів державного соціального страхування.
Кошти на ЄКР — це своєрідна фінансова подушка безпеки держави. Залишок на рахунку дає розуміння, скільки коштів є у держави для виконання її функцій.
Порожній ЄКР — це дефолт країни.
Мінфін спробував зняти напругу. Маркарова заявила, що на гривневному ЄКР справді було 2 млрд грн, однак на валютних рахунках ДКС лежав еквівалент 20,9 млрд грн. У стандартному звіті ДКС ця сума не відображається.
"Невиконання запланованих на перший квартал 2018 року запозичень у розмірі 56 млрд грн є головною причиною низького рівня гривневого ЄКР, але загальна ліквідність достатня, і ситуація під контролем", — запевнила Маркарова.
Дефолту не буде?
Не обов'язково. Певні рішення уже ухвалені — в короткостроковій перспективі вони допоможуть вирівняти ситуацію.
По-перше, залишки ЄКР поповняться завдяки достроковому погашенню боргу ФГВФО перед Мінфіном, 5,5 млрд грн, та переказу дивідендів "Нафтогазом": по 0,5 млрд грн у серпні та вересні і по 8 млрд грн у листопаді та грудні.
По-друге, у серпні Мінфін залучив понад 14,5 млрд грн на внутрішньому ринку завдяки випуску ОВДП, що дозволить здійснити найближчі боргові виплати.
По-третє, восени очікується падіння гривні, що частково вирівняє курсові втрати бюджету від податків з імпорту.
Утім, перелічені рішення та фактори — це гасіння пожежі і спроби вирівняти ситуацію у складних умовах. Проблема залишається: Мінфіну потрібно розрахуватися із зовнішніми та внутрішніми боргами. Ці суми значні.
За словами економіста Олексія Блінова, з точки зору гривневого боргу навантаження на державні фінанси у серпні-вересні середнє.
"Якщо у 2018 році на погашення та обслуговування гривневих ОВДП потрібно в середньому 11,3 млрд грн на місяць, то в серпні таке навантаження становить 10,7 млрд грн, а у вересні — лише 4,7 млрд грн", — зазначає експерт.
Найбільша проблема для Мінфіну — зовнішній борг.""Викликом для держави є перспектива різкого скорочення валютного запасу в умовах відсутності зовнішніх запозичень. Частково проблема пом'якшується розміщенням валютних ОВДП, але їх обсяг недостатній", — зазначає Блінов.
Тут головне — продовження програми з МВФ та отримання найближчим часом п'ятого траншу. Фактор фонду зумовить два сценарії розвитку подій.
Перший — Україна отримає транш МВФ, що дозволить їй вийти на зовнішні ринки, закрити діру у фінансуванні дефіциту (кошти підуть на поповнення золотовалютних резервів НБУ, але Україна зможе вийти на зовнішні ринки і виконати план із зовнішніх запозичень), і своєчасно розрахуватися з боргами.
Відновитися переговори з МВФ можуть 6 вересня, коли в Україну прибуде місія МВФ для оцінки економічної політики та визначення перспектив cпівпраці.
Другий — Україна у 2018 році не отримає 1,9 млрд дол від МВФ. Продовження паузи у відносинах з кредитором унеможливить вихід України на зовнішні ринки на вигідних умовах. Для розрахунку з боргами у неї буде дві опції: запозичувати на внутрішньому ринку або скористатися ресурсами Національного банку.
"Скористатися ресурсами НБУ" можна по-різному. Наприклад, НБУ продасть Мінфіну валюту на виплату боргів із золотовалютних резервів або увімкне "друкарський верстат". Обидва варіанти залежать голови НБУ Якова Смолія, який, за даними джерел ЕП, не схильний давати кошти.
Своєю чергою, очікування міжнародних інвесторів тривожні.
"Без співпраці з МВФ очікується прискорене падіння курсу гривні та виснаження золотовалютних запасів.
За цього сценарію ми очікуємо, що Нацбанк дозволить послаблення гривні й надалі підвищуватиме облікову ставку", — сказано у прогнозі Morgan Stanley, який є в розпорядженні ЕП.
За цього сценарію можливі нові труднощі з фінансуванням пенсій.
"У грудні Мінфін традиційно фінансує 50% січневих пенсій. У бюджету можуть виникнути труднощі з ліквідністю, й авансові виплати доведеться перенести на січень", — прогнозує керівниквідділу досліджень Concorde Capital Олександр Паращій.
Що дозволить уникнути повторення ситуації?
Перше — залишатися в програмі МВФ. Співпраця з кредитором гарантує виконання плану із зовнішніх та внутрішніх позик для фінансування дефіциту бюджету, а також є бенчмарком для інших МФО та приватних інвесторів.
Друге — підвищувати соціальні видатки, орієнтуючись на реальні можливості економіки. Показники бюджету-2018 не дозволяли підвищувати соціальні стандарти, однак прем'єр-міністр Володимир Гройсман ухвалив рішення про підвищення пенсій військовим. До того ж, це було зроблено "заднім числом".
Третє — планувати бюджет на реалістичних показниках доходів з мінімальними фіскальними ризиками.
Четверте — активізувати приватизацію. У бюджети закладаються мільярдні надходження від продажу майна, але ці плани не виконуються. Востаннє план від приватизації було виконано у 2011 році завдяки продажу "Укртелекому".