Що загрожує землевласникам
Недостатня захищеність прав громадян у сфері земельних відносин сприймається нині як суттєва проблема, яка заважає подальшому розвитку країни. На думку частини політиків, вона унеможливлює проведення земельної реформи.
Чи справді запровадження ринку землі зробить ситуацію із захистом прав землевласників критичною?
Оскільки ринок рано чи пізно буде відкрито, є сенс з'ясувати, які саме права громадян у земельній сфері порушуються зараз і які нові загрози цим правам можуть виникнути після скасування мораторію.
Аналіз, що ґрунтується на кількісних показниках, дозволить виявити найбільш вузькі ділянки, незалежно від існування ринку, та спрогнозувати проблеми, які можуть додатися через його запровадження. Це дозволить зрозуміти, хто захистить "земельні" права громадян після скасування мораторію.
Про чий захист ідеться
Загальна кількість власників та користувачів земельних ділянок усіх видів використання та форм власності — 25,2 млн осіб. З них 6,9 млн — власники земельних ділянок, отриманих як земельні паї. Таким чином, в результаті скасування мораторію змін у своїх правах зазнають 27% землевласників.
Слід зазначити, що аграрні землі значно дешевші за землі іншого цільового призначення. Отже, в умовах сталого ринку вони, очевидно, будуть менш привабливим об'єктом для шахрайства та зловживань. Однак вартість земель, які нині підпадають під дію мораторію, після відкриття ринку, як прогнозується, швидко зростатиме, і це робить їх привабливими для спекулятивних операцій.
Крім прав власності, скасування мораторію може вплинути на права оренди. Таких угод у 2015 році в Україні було понад 4,73 млн.
Куди й чому звертаються
Із джерел, які можуть дати інформацію про найбільш поширені проблеми у сфері земельних відносин, нами отримані дані про кількість судових позовів, звернень на гарячу лінію Держгеокадастру та до офісу омбудсмена.
Це не вичерпний перелік інстанцій, до яких апелюють громадяни, однак такий аналіз дозволяє визначити найбільш уразливі позиції.
За даними Держгеокадастру, у 2016 році таких звернень було 3 871 — 0,015% від загального числа усіх землевласників та землекористувачів. Дві найбільші проблеми, понад 90% звернень на гарячу лінію, — це відмова у задоволенні заяв на безоплатну приватизацію та претензії до роботи Держгеокадастру.
За даними офісу уповноваженого з прав людини, омбудсмен протягом 2016 року отримав 1 464 повідомлення про порушення земельних прав — 0,006% від числа всіх землевласників та землекористувачів. До 31 серпня 2017 року до офісу омбудсмена надійшло 1 068 повідомлень про порушення.
Доповідь уповноваженого за 2016 рік містить такі основні причини звернень.
1. Порушення органами виконавчої влади або місцевого самоврядування вимог законодавства під час розгляду клопотань про виділення земельних ділянок у власність та заяв про затвердження проектів землеустрою.
2. Недосконалість деяких норм земельного законодавства, на підставі яких відмовляють у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
3. Безпідставна відмова громадянам у розгляді їх клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Ці ж проблеми зазначені як основні у щорічних доповідях за попередні роки.
Судова статистика щодо земельних справ у відкритому доступі є за 2015 рік. За цей рік до судів першої інстанції надійшло 28 697 таких позовів, включаючи Донецьку та Луганську області. Це 0,11% усіх земельних власників і користувачів.
Кількість позовів щодо земельних відносин, які надійшли до судів, 2015 рік
* — спори про відведення ділянки, спори, що виникають під час проведення розвідувальних робіт, повернення самовільно зайнятих ділянок, відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушень земельного законодавства
** — спори щодо припинення права власності на ділянку, з приводу сервітутів, щодо права користування чужою ділянкою для сільськогосподарських потреб, про право користування чужою земельною ділянкою для забудови
*** — згідно з аналізом стану здійснення судочинства у 2015 році
У сфері цивільного судочинства майже 98% позовів — це спори про відведення ділянок в натурі, спори, що виникають під час проведення розвідувальних робіт, стосовно повернення самовільно зайнятих ділянок та щодо відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушень земельного законодавства.
В адміністративних позовах відповідачем є суб'єкт владних повноважень. Помітними серед них є спори щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно. Їх кількість у 2013-2015 роках була сталою: 3,3-3,5 тис.
Проблеми надання у приватну власність земель та якості адміністративних послуг фігурують серед головних у зверненнях на гарячу лінію Держгеокадастру, однак до судів у 2015 році надійшло значно більше позовів з таких питань.
З-поміж спорів із земельних відносин, розглянутих господарськими судами країни у 2015 році, близько половини стосувалися неналежного виконання договорів оренди — 0,05% від загального числа таких договорів. Детальніше про ситуацію із земельними спорами — в аналітичній роботі фахівців проекту.
"Вузькі місця"
Таким чином, найбільша частина заявлених порушень прав громадян у земельній сфері пов'язана з безоплатною приватизацією. Чи буде пов'язана ця проблема з функціонуванням ринку землі? Очевидно, що доступ до безкоштовного ресурсу — практика, яка провокує до корупційних дій, якщо за них не карають.
Чи завдасть ця практика більшої шкоди громадянам, яким не дають безкоштовно землю, у разі скасування мораторію? Очевидно, що ні. Якщо мораторій триватиме ще десять чи двадцять років, за цей час за корупційними схемами може бути приватизована решта земель, що залишилися у власності держави.
Друга за значенням група порушень — недобросовісність чиновників або використання ними колізій законодавства для відмови в наданні дозволу на оформлення проектів землеустрою. Внаслідок цього частина власників певний час не зможе продати ділянку, що уповільнить вихід на ринок частини ділянок.
Третя поширена група порушень прав пов'язана із неналежним виконанням договорів оренди. Масове застосування оренди обумовлене зокрема мораторієм, оскільки він обмежує можливості власника розпоряджатися землею, особливо у випадках, коли він не хоче чи не може її обробляти.
Тож коли орендар порушує свої зобов'язання, власнику доводиться або припинити стосунки і не отримувати нічого, або продовжити їх на тих же не вигідних умовах.
Там, де причиною є безвихідь, запровадження ринку землі може усунути цю проблему. У власника з'явиться можливість продати ділянку, що посилить його спроможність реалізувати свої права. Таким чином, скасування мораторію скоріше сприятиме розв'язанню частини таких конфліктних ситуацій.
Інші поширені причини порушення прав — помилки у кадастрі. Їх виправлення мусить стати пріоритетним завданням в ході підготовки до запуску ринку землі.
Проблемою залишається неузгодженість даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру прав на нерухоме майно. Забезпечення обміну інформацією між ними в режимі реального часу, синхронізація надходження даних до обох баз в автоматичному режимі дозволить вирішити це питання.
З цією неузгодженістю пов'язані випадки рейдерства. Не в останню чергу вони зумовлені недоліками законодавства, яке не передбачає адекватної відповідальності за умисні помилки при внесенні даних. В умовах мораторію дані про власників коригуються. Ті ж проблеми — на ринку оренди та нерухомості.
Як бачимо, підстав вважати запровадження ринку землі фактором, через який загостряться проблеми з порушенням прав у земельній сфері, нема. Однак це не означає, що після скасування мораторію не виникнуть нові проблеми.
Нові ризики
Після скасування мораторію на ринку аграрної землі з'являться ризики, властиві іншим секторам, зокрема, ринку нерухомості: колізії та прогалини у законодавстві. Таке трапляється незалежно від країни та сфери регулювання.
Земельна реформа передбачає не тільки купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення, а й запровадження нових фінансових інструментів, які б дозволили використовувати землю як заставу, а агробізнесу — залучати додатковий робочий капітал та довгострокові інвестиції.
За таких умов слід очікувати, що не всі нові положення будуть повною мірою доведені до відома громадян. Не всі положення будуть ідеально оформлені законодавчо та не одразу набудуть коректної практики застосування.
Це спричинить труднощі в роботі судів і правоохоронної системи, адже на початку цього шляху буде відсутня практика застосування нового законодавства. Також є загроза, що фінансові й адміністративні можливості однієї із сторін "спонукатимуть" тлумачити законодавство на користь більш впливових і заможних.
У таких ситуаціях громадяни з обмеженими матеріальними можливостями та юридично непідготовлені громадяни будуть слабшою стороною у потенційних конфліктах. Їм знадобиться підтримка інституції, яка діятиме безкоштовно і неупереджено та зможе звернутися до суду. У цьому контексті слід посилювати спроможність системи державної безоплатної юридичної допомоги та омбудсмена.
Через збільшення можливостей на ринку землі зацікавленість нею зросте, тож зросте й число звернень. Це вимагатиме підвищення ефективності роботи всіх механізмів, задіяних у захисті прав громадян.
Зокрема, це удосконалення законодавства, зменшення кількості колізій у ньому та зменшення можливостей для корупції, підвищення якості роботи судів. Саме лише запровадження посади земельного омбудсмена чарівним чином не вирішить усіх проблем.
Ефективним кроком буде запровадження спеціалізації суддів за напрямком "розгляд земельних спорів", постійне підвищення їх кваліфікації щодо практики застосування законодавства, програми підготовки адвокатів та фахівців-юристів.
Це створить судову практику, дозволить її аналізувати та готувати пропозиції з удосконалення земельного законодавства, зокрема, щоб усунути колізії, які призводять до судових спорів. У короткотерміновій перспективі це зменшить час на розгляд кожної справи, що важливо при прогнозованому збільшенні позовів.
Висновки
Аналіз звернень громадян до державних інституцій щодо земельної сфери свідчить, що більшість з них стосується безоплатної приватизації землі, неналежного виконання договорів оренди, відмови в наданні дозволу на оформлення проектів землеустрою та зволікання з реєстрацією речових прав.
Оскільки причини існування цих проблем не пов'язані з можливістю чи неможливістю розпоряджатися паями, нема підстав стверджувати, що вони поглибляться через запровадження ринку землі. Шлях до розв'язання цих проблем — у системних кроках з ліквідації причин, які їх провокують.
Після запровадження законодавства, яке скасує заборони на право вільного розпорядження сільськогосподарськими землями, слід очікувати нових проблем, пов'язаних передовсім з неминучими у таких ситуаціях правовими колізіями.
Задля їх розв'язання та допомоги передусім літнім і малозабезпеченим власникам земель необхідно посилити спроможність системи державної безоплатної юридичної допомоги та запровадити функцію земельного омбудсмена.
Збільшення можливостей на ринку землі підвищить зацікавленість земельною темою, у зв'язку з чим зросте число звернень. Це вимагатиме підвищення ефективності роботи всіх механізмів, задіяних у захисті прав громадян.
Для підвищення ефективності захисту прав громадян у земельній сфері також слід запровадити спеціалізації суддів та усунути правові колізії. Такі кроки необхідно робити вже зараз, не чекаючи запровадження ринку земель.
Ірина Лукомська, проект "Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні"
Олександр Поліводський, адвокат, консультант з питань земельного законодавства проекту "Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні"
Віталія Яремко, аспірант Каліфорнійського університету Берклі
VoxUkraine, спеціально для ЕП