Небо і земля: яка реформа чекає українські аеропорти і авіацію

В начале марта Кабмин обнародовал Государственную целевую программу развития аэропортов до 2023 года (далее – "Программа").

Первая в истории независимой Украины юридически оформленная попытка взяться за реформирование аэропортов вызвала в прессе разнообразные эмоции: от сдержанного оптимизма до заявлений про очередную "зраду".

Поскольку автор этой статьи консультировал по правовым вопросам в рабочей группе по подготовке документа, то попробует добавить ясности в происходящее.

В зоне высокой турбулентности: что происходит с аэропортами сейчас?

Инфраструктура авиационного транспорта Украины представлена примерно сорока аэропортами и аэродромами.

Аэропорты "Борисполь" и "Львов" принадлежат государству, другие – территориальным общинам. Большинство находится в упадке.

Развитие если и имело место, то носило бессистемный характер – в коммунальных аэропортах в разное время что-то строили частные инвесторы ("Харьков", "Днепропетровск", "Киев" (Жуляны), "Одесса"), государственные ремонтировались "на широкую ногу" за бюджетные деньги под "Евро-2012" ("Борисполь", "Львов", "Донецк").

По нашему мнению, одной из главных проблем отрасли всегда являлось отсутствие системного решения со стороны государства.

Оно не придумало, как привлечь серьезных инвесторов, и выполняет классическую роль "собаки на сене" – само эффективно развивать аэропорты не способно, но отдать в частные руки не готово.

Региональные аэропорты замерли в статусе "памятников советской архитектуры", они имеют терминалы с низкой пропускной способностью, технически безнадежно устарели и часто уже не могут эксплуатироваться. Когда спрос на авиаперевозки, особенно на внутренние, начнет расти, он не сможет быть удовлетворен.

Также Украина до сих пор по-настоящему не воспользовалась своим уникальным географическим положением для организации масштабного транзита через наши аэропорты, в то время, как в этом преуспевают соседи – Польша, Турция, Латвия.  

Сейчас все это хозяйство и вовсе пребывает в зоне высокой турбулентности.

Экономический кризис, война, потеря части территории (а значит, и воздушных коридоров), запреты на полеты в Россию, девальвация возможно, больнее всего ударили именно по авиационному транспорту и его пассажиропотоку.

В этом контексте появление некоей стратегии развития аэропортов является событием знаковым, а сам документ заслуживает внимания.

Выйти из пике: как должны решаться проблемы отрасли? 

К счастью или к сожалению, но появление Программы не является реакцией власти на текущий кризис. Активное обсуждение реформы началось еще в 2012 году. С 2013 года компания "Делойт" наряду с другими консультантами помогала Министерству инфраструктуры (МИУ) в подготовке Программы.

Концепция Программы была утверждена в октябре 2013 года, сама Программа – в марте 2016. Иными словами, идеи, заложенные в документе, выдержали испытание временем, кризисом и разными правительствами.

Ключевые задачи Программы: распределение объектов аэропортов на аэродромы и объекты, к ним не относящиеся; создание и развития единой государственной сети аэродромов в одном предприятии; возвращение в государственную собственность основных коммунальных аэродромов; подписание Соглашения о Совместном авиационном пространстве (САП) с ЕС и либерализация рынка международных авиаперевозок.

Даже неспециалисту становится понятно, что государство берется за амбициозную и сложную реформу, раз собирается что-то создавать, разделять, возвращать себе и подписывать с ЕС. Давайте попробуем разобраться, насколько все это реалистично и к чему должно привести. 

Принципы аэродинамики: что самое важное в Программе и как она "взлетит"?

По нашему мнению, высшая задача Программы – это привлечение частного инвестора в аэропорты через создание цивилизованной базы для разных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Ключевое действие для этого – разделение. В первую очередь, разделение функций в сфере управления авиационным транспортом, во-вторую – разделение имущества аэропортов. 

Стремление власти одновременно владеть, управлять транспортом и хорошо зарабатывать на нем - рудимент прошлой эпохи. Наше государство не проявило себя как эффективный собственник, что мы видим это каждый день как пользователи публичной инфраструктуры. При этом неотъемлемой и приоритетной задачей государства является обеспечение безопасности граждан, в том числе на транспорте.

Размежевание административной (включая функцию обеспечения безопасности) и хозяйственной функций между регулятором и коммерческими субъектами является главным трендом в трансформации всей украинской инфраструктуры последних лет. Этот подход так или иначе реализуется в морском, речном и в железнодорожном транспорте (см. соответствующие законы и законопроекты). Небо не должно быть исключением.

Разделение функций станет возможным вместе с разделением имущества. Чтобы пояснить его суть, следует в упрощенном виде описать статус недвижимости любого аэропорта из сферы гражданской авиации.

С технической и организационной точек зрения аэропорт условно можно разделить на две специфические части.

Первая – это все, что необходимо для непосредственного осуществления полетов: объекты и территория, где самолет приземляется, едет, паркуется (взлетно-посадочная полоса - ВПП, рулежная площадка, перрон, сопутствующее аэронавигационное оборудование и т.д.). Условно назовем эту часть "Аэродром".

Вторая часть – "нелетная", это пассажирские и грузовые терминалы, другие объекты инфраструктуры, предназначенные для наземного обслуживания самолетов, пассажиров, экипажей, обработки багажа, груза, а также для других видов неавиационной деятельности. Условно – "Терминал".

Аэродром и Терминал, хоть и собраны в единое понятие "аэропорт", в силу существенных различий в правовом регулировании и функциях имеют полярный инвестиционный потенциал.

Аэродром – это важный компонент транспортной безопасности государства. Его можно эксплуатировать для военных и других стратегических целей независимо от наличия Терминала. Воздушный кодекс Украины запрещает отчуждение, продажу, приватизацию, обмен, передачу в залог государственных и коммунальных аэродромов. ВПП, которые по закону имеют "стратегический характер", запрещено передавать даже в аренду.

Следовательно, бремя строительства, поддержания эксплуатационной пригодности и ремонтов Аэродромов лежит на государстве. И только ремонты исчисляются сотнями миллионов долларов. В этой связи, Аэродром сам по себе не представляет для инвестора никакого интереса. 

А вот Терминал – объект менее зарегулированный и крайне привлекательный для инвестиций. В первую очередь за счет многих возможностей для неавиационных доходов. Пассажир начинает тратить деньги еще возле Терминала – на парковке, в пункте проката авто.

Попадая в Терминал, он буквально оказывается в закрытом пространстве, где главным занятием становится трата денег: в duty-free, ресторанах и т.д. Обеспечение этой части инфраструктуры аэропорта также требует серьезных инвестиций, однако она может давать ощутимую отдачу.

Для сравнения: доля неавиационных доходов в ведущих аэропортах мира, большинство из которых управляются частными операторами, превышает 40%, в государственном "Борисполе" - всего около 20%.

При этом закон говорит, что терминальные комплексы могут передаваться частному инвестору на условиях ГЧП и аренды. Программа добавляет, что не только могут, но и должны. 

В итоге, Аэродром и Терминал имеют абсолютно разный правовой и экономический режим, в первую очередь, с точки зрения возможности частного инвестора участвовать в их развитии. Аэродром – объект стратегический, Терминал – инвестиционный.

При этом подавляющее большинство Аэродромов и Терминалов в Украине неразрывно связаны, находясь на балансах одних публичных компаний – аэропортов. Эти компании имеют целый набор проблем, как типичных для страны, так и специфических отраслевых.

Во-первых, это неэффективное и непрозрачное управление, наличие очень дорогого, но "стратегического" имущества, и, как следствие – невозможность активно привлекать частное финансирование.

Во-вторых, усложняет ситуацию тот факт, что даже самые успешные аэропорты в лучшие для украинской экономики годы не смогли стать стабильно прибыльными, а только обременились финансовыми обязательствам, которые возникли в связи со стройками и ремонтами под Евро-2012 за счет публичных бюджетов.

В-третьих, существует проблема разграничения имущества и земель аэропортов между государственной и коммунальной собственностью.

Вот поэтому далеко не самый простой, но самый очевидный способ превратить аэропорты в объекты для инвестиций и роста -  это разделение его имущества на стратегическую и инвестиционную составляющие.

Результат - предоставление инвестору доступа к Терминалам, с одновременным сохранением Аэродромов в государственной собственности и обеспечением их централизованного управления и развития (разделение функций).

Продать воздух подороже: выгодно ли объединять аэродромы?

Для централизации эксплуатации и управления всеми Аэродромами их передадут в действующее госпредприятие отрасли или в условное новое ГП "Аэродромы Украины". Среди существующих компаний главным претендентом для такой консолидации называют "Украэрорух".

Это специализированный государственный монополист по обеспечению воздушного движения, провайдер аэронавигационных услуг. "Украэрорух" буквально продает воздух: каждая авиакомпания мира платит ему твердую валюту за пролет над Украиной под его сопровождением.

Предприятие уникальное и очень прибыльное (хотя и понесло значительные потери в связи с событиями последних лет). Даже Закон Украины "Об управлении объектами государственной собственности", который обязывает все унитарные госпредприятия направлять не менее 30% чистой прибыли в госбюджет, делает исключение всего для нескольких субъектов, среди них – "Украэрорух".

МИУ еще не приняло решение в пользу "Украэроруха", но уже прозвучали публичные возражения. Авиадиспетчерское объединение профсоюзов выступило с открытым письмом, попытки обременить "Украэрорух" непрофильными активами и за его счет развивать аэропорты назвало "непонятными и даже преступными".

Также озвучено опасение, что эти действия станут нарушением принципов ИКАО (Международной организации гражданской авиации) и Евроконтроля (Европейской организации по безопасности воздушной навигации), которые могут запретить "Украэроруху" заниматься аэронавигацией в связи с "непрофильной" деятельностью.    

В ответ на это руководители МИУ и самого "Укрэроруха" провели брифинг, на котором заявили, что такое объединение не нарушит международные правила.

Их позицию можно подкрепить ссылкой на мировой опыт: например, в Норвегии объединение аэропортов произошло на базе госкомпании Avinor, которая управляет аэронавигационной системой страны. В любом случае, окончательное решение должно быть принято после его всестороннего изучения на соответствие международным обязательствам Украины в сфере гражданской авиации.   

Предприятие объединенных аэродромов сможет централизовано зарабатывать на их эксплуатации, собирая поступления за взлет-посадку, сверхнормативную стоянку, авиационную безопасность и т.д. Далее перераспределять ресурсы исходя из потребностей всей отрасли.

Этот принцип уже реализован в Законе "О морских портах Украины", где аналогичную функцию выполняет Администрация морских портов. Но, в отличие от морпортов, где приватизация запрещена, и до сих пор также не реализованы цивилизованные схемы ГЧП, в аэропортах такое перераспределение может, среди прочего, выполнять мотивационную функцию: договорился местный совет с инвестором о развитии терминала – получай финансирование на ремонт ВПП. 

Кроме того, мы уже упоминали про очень высокую стоимость ремонтов аэродромов и неспособность аэропортов в текущем статусе брать необходимые для этого кредиты. Новое юрлицо, в свою очередь, сможет привлекать ресурсы международных финансовых учреждений, на что отдельно обращает внимание министр инфраструктуры Украины Андрей Пивоварский.

"Такси в город ехать недорого": кто наконец наведет порядок в аэропортах?

Терминалы же смогут быть переданы инвесторам в аренду, концессию, управление и совместную деятельность.

Итоговым и самым сложным (после имущественной реорганизации) этапом Программы в части ГЧП станет, конечно, подготовка и реализация инвестиционных проектов в Терминалах.

Это еще одна часть плана, где при желании можно усмотреть "зраду": затратную часть инфраструктуры якобы вешают на государство, прибыльную хотят, как обычно, "раздеребанить". В качестве ответа на эти риски МИУ и прочие вовлеченные властные структуры должны продемонстрировать максимальную прозрачность и законность своих действий.

Альтернативой решительной реформе будет статус-кво, при котором многие аэродромы - поросшие бурьяном пустыри, а терминалы похожи на сараи и не имеют каких-либо понятных перспектив. Наглядный пример – маленький коммунальный аэропорт "Измаил" в Одесской области.

Сегодня это пустырь. Трудно поверить, но еще в конце 2000-ых аэропорт принимал рейсы из Киева, Одессы, Донецка, Москвы, Измира (Турция) и Барселоны! Место крайне перспективное с логистической точки зрения: рядом дельта Дуная, за которым граница с ЕС, крупные морские порты (где, в том числе, делают остановки круизные лайнеры), пляжи и виноградники.

После строительства паромной переправы через Дунай в Румынию и ремонта дороги Одесса-Рени аэропорт может стать весьма востребованным. Снова запустить "Измаил" можно сравнительно небольшими средствами, но даже они не по силам областному совету. Нужно всего ничего – инвестор.       

Весь комплекс организационных, финансовых, правовых и налоговых вопросов, связанных с приходом инвесторов, очевидно, не смогут (да и не должны) решать только балансодержатели и министерство. Не исключено, что определяющим станет участие международных доноров и самих инвесторов. В результате прозрачных конкурсов в основные Терминалы страны должны прийти ведущие международные операторы.

Их приход мы все, как пассажиры, почувствуем сразу: по удобным парковкам, по качеству и разнообразию сервиса, отсутствию очередей, конкурентным ценам, по исчезнувшим в зонах прибытия заклинаниям "такси в город ехать недорого".

Международный рейс: кто в мире уже делал такое? 

Запланированные мероприятия не являются украинским "ноу-хау". Они основаны на опыте других развивающихся стран, где в условиях ограниченного государственного бюджета частный инвестор участвует в финансировании модернизации терминала, а государство обеспечивает модернизацию аэродромов (Турция, Мексика, Китай).

Объединение аэропортов в одной публичной структуре, которая эффективно управляет и перенаправляет доходы от привлечения инвестора в терминалы на развитие аэродромов – глобальная практика (Норвегия, Швеция, Финляндия, Испания, Португалия, Литва, Греция, Турция, Индия и др.).

Различные примеры ГЧП в аэропортах реализуются во многих странах, в том числе в США, Великобритании, Германии, Китае, Турции, Мексике, Грузии.

Вылет по расписанию: когда будет выполнена Программа?

Согласно специальному Закону "О государственных целевых программах", Программа - это "комплекс взаимосвязанных заданий и мер", а не юридически обязательный нормативно-правовой акт. Это скорее инструмент государственного планирования.

Однако мы надеемся, что в силу важности для отрасли поставленных в Программе задач она будет рассматриваться правительством как обязательство не только перед самим собой, но и перед всем обществом, а МИУ будет выполнять ее как приоритетную. Рынок и эксперты должны не только добиваться этого, но и принимать активное участие в реформе авиационной инфраструктуры.

Следующими, уже юридически обязательными шагами Кабмина должны стать его скорейшие решения по имуществу аэродромов и их управлению.   

В начале работы над Программой в 2013 году ее реализация планировалась на 10 лет – до 2023 года. В итоговой версии "дедлайн" решили не сокращать, а значит до этой же даты осталось менее восьми лет.

Основной правовой аргумент в пользу реалистичности даже более скорого выполнения Программы – это предусмотренный в ней горизонт нормотворческой работы и соответствующие центры принятия решений. В свое время мы акцентировали на этом вопросе и старались найти легальные инструменты реализации, которые не потребуют принятия новых законов.

Ведь, к сожалению, скорость и качество законодательной работы Верховной Рады могут существенно застопорить любую реформу. И эта могла бы не быть исключением. Особенно учитывая, что парламент традиционно не балует инфраструктурную отрасль большим вниманием (например, в его стенах уже давно ждут своего часа проекты законов о железнодорожном и внутреннем водном транспорте).

В целом, Программе удалось "не связываться" с парламентом: ее основные задания не требуют принятия новых или внесения изменений в действующие законы. И самое важное - Программой не предусмотрена приватизация.

Участие законодателя потребуется разве что в рамках ежегодной работы над государственными бюджетами, если в них необходимо будет закладывать предоставление государственных гарантий под инвестиции в аэропорты, о чем Программа также упоминает.

Вместе с тем, самым проблемным местом Программы может стать изменение формы собственности аэродромов с коммунальной на государственную с последующим объединением. Формально эти вопросы не находятся целиком под контролем правительства, и потребуют согласия местных советов.

Крайне усложнить задачу может то обстоятельство, что обязательно будут затронуты традиционно непростые земельные правоотношения. Обрадуются ли всему этому на местах – вопрос пока открытый.

Но если Кабмин хочет выполнить свою Программу, то он доложен будет завладеть умами местных властей и убедить их в сумме благ, которые получит регион от прихода инвесторов и активизации воздушного сообщения. Иными словами, общины должны сами захотеть принять участие в реализации Программы и активно этому содействовать. 

Открытое и чистое небо: когда повысится пассажиропоток? 

Программа фокусируется на проблематике аэропортов, но также затрагивает вопросы авиатранспорта (обещание подписать Соглашение о САП с ЕС и сделать более конкурентным авиарынок). Основные результаты реализации программы также ожидаются именно в сфере авиаперевозок – буквально удвоение всех ключевых показателей по пассажирам (пассажиропотока, транзита и пропускной способности аэропортов).

К примеру, в лучший для украинской авиации год (2013) пассажиропоток через украинские аэропорты составлял около 15,1 миллионов пассажиров. За 2014-2015 годы он упал менее чем до 11 миллионов (10,9 в 2014 году и 10,7 в 2015 году). Программа обещает к 2023 году увеличить его до 24,3 млн человек, то есть более чем в 2 раза.

Ожидаемый результат в части скорости наземного обслуживания самолетов прогнозируется с точностью до минут: 30-40. Предельная точность есть и в оценке средств, которые надо будет потратить для реализации Программы - 8,6 млрд гривен, из них 1,2 млрд – за счет средств частных инвесторов, 5 млрд за счет других источников, в том числе привлеченных под госгарантии.  

В этой связи следует отметить два важных момента.

Первый: к сожалению, при всей точности указанных выше показателей, очень размыто выписаны критерии для самого главного, на наш взгляд, результата - ГЧП в аэропортах. Дословно сказано "активизация ГЧП и создание благоприятного инвестиционного климата". Тут хотелось бы увидеть более точный KPI, выраженный в количестве проектов, терминалов, поступлений в бюджеты и т.д. Такой расчет может быть сделан на следующих этапах Программы.

Второй: Программа направлена на развитие именно аэропортов. Стоит помнить, что авиатранспорт и аэропорт – это не одно и тоже, фигурально и фактически – это "небо и земля".

Масштабные стройки в аэропортах Украины под "Евро-2012" и жизнь после чемпионата явили отрасли простую, но, как оказалось, неочевидную истину: сколько аэропортов не строй, этого недостаточно, чтобы туда начали летать самолеты, заполненные пассажирами. Небо может быть открытым для полетов, но одновременно и чистым.

Также не стоит ожидать стремительного роста числа авиакомпаний сразу после присоединения к САП. Во-первых, подписание этого соглашения между Украиной и ЕС сейчас заблокировано из-за  спора Великобритании и Испании о статусе Гибралтара. Но не стоит преувеличивать значение этого события для наших авиационных перспектив.

Молдова, например, успела присоединиться к САП два года назад, но бурное развитие авиации там не наблюдается. И даже опыт одностороннего введения режима "открытого неба" во Львове и Одессе показывает, что сам по себе такой шаг к росту пассажиропотока не приводит.

Как же оживить украинские аэропорты, особенно региональные, заполнить украинское небо самолетами, а самолеты пассажирами?   

Аэропорт по-турецки: как это сделали соседи?

Для автора наиболее показателен опыт Турции, авиационная отрасль которой "взлетела до небес" за последние годы. Истина в том, что турки не спешили строить аэропорты, она начали с других, более просты вещей.

Открывали цеха по обработке кожи, текстильные фабрики, отели с системой "все включено", осваивали сферу услуг. То есть, развивали всю экономику, поднимали покупательскую способность своих граждан и создавали спрос от иностранных.

Ведь внутренний пассажир купит билет на самолет, когда у него будут деньги, а внешний прилетит в страну, когда в ней будет чем заняться. После решения этих задач самое время развивать аэропорты.

Успехи Турции говорят сами за себя – в период с 2002 до 2013 года количество аэропортов гражданской авиации увеличилось вдвое (с 26 до 52), количество самолетов - на 180%, пассажиров – с 34 до почти 150 миллионов (+ 343%).

Недавно стамбульский аэропорт имени Аратюрка стал третьим в Европе по пассажиропотоку, обогнав Франкфурт, а их новый столичный аэропорт станет крупнейшим в мире. Когда автор приводил этот аргумент на одном из заседаний рабочей группы по Программе в МИУ, первый замминистра Владимир Шульмейстер пошутил, что в таком случае работу МИУ по вопросу аэропортов следует прекратить и передать ее в Минэкономики.

В шутке была лишь малая доля шутки. При таком подходе также надо понимать роль МИДа и парламента (ждем безвизовый режим, который упростит полеты в Европу), а также Антимонопольного комитета (ждем роста конкуренции и снижения цен на авиабилеты).

Но под лежачий камень вода не течет, инфраструктурные власти все-равно обязаны заниматься аэропортами уже сейчас. История их эксплуатации в существующем виде доказала неспособность справляться с пассажиропотоком, когда он рос и снова начнет расти.

Тем более, в авиационном бизнесе есть еще один очень важный компонент, на который прямо не влияет ни внутренняя покупательская способность, ни туристическая привлекательность региона – это транзит. А чтобы сравнить глобальный транзитный потенциал бьющего рекорды Стамбула, с одной стороны, и, например, Киева и Одессы, с другой, достаточно просто найти эти города на карте мира.

Перелет по цене маршрутки: когда наконец придут "лоу-косты"?

Я думаю, что чиновник, который после стольких обещаний и разговоров приведет наконец в Украину Ryanair, сразу получит серьезный политический рейтинг и перспективы. Возможно, об этом также думал кто-то з авторов Программы, который закрепил в ней задачу увеличить число "лоу-костов" до 30% всего рынка авиаперевозок. 

В процессе работы над Программой мы задавали вопросы представителям восточно-европейских авиационных властей, какие действия должны предпринимать наши аэропорты и местные общины для того, чтобы обеспечить интересные для "лоу-костов" условия (льготные тарифы от аэропортов, дотации от муниципалитетов за привезенных гостей).

Дела обстоят так, что их не нужно приводить и ничего не надо для них придумывать. "Лоу-косты" сами прилетят, когда в стране наступит благоприятный экономический и политический момент, и сами предложат разные варианты взаимовыгодного сотрудничества.

Осталось поработать над выполнением Программы и экономическим ростом в стране.

Дмитрий Павленко, директор налогово-юридического департамента компании "Делойт", адвокат, кандидат юридических наук