Анатолій Пінчук: Для реформування системи влади вистачить трьох місяців

Каждое новое правительство Украины начинало с того, что клеймило позором предыдущее. Оно называло работе "папєрєдніков" неэффективной, и предлагало собственную программу действий – на этот раз, стопроцентно успешную.

Потом проходило какое-то время, и действующий Кабмин оказывался по уши в коррупции, и не мог воплотить те вещи, которые так громко обещал. В конечном итоге, его снимали, клеймили позором как "папєрєдніка", и все начиналось по новой.

Точно так же поступило и правительство Арсения Яценюка. Программа "100 шагов" содержит много здравых идей, но они прописаны настолько туманно, что непонятно их будущее. Украина может или сильно выиграть, или – что более вероятно – все закончится очередным громким провалом.

Вероятность негативного исхода велика в силу единственного обстоятельства – такова инерция. Громкие заявления – невнятные действия – некрасивые последствия – ослабление страны.

Но если 20 лет независимости с этим можно было играться, то сейчас последствия "беззубости" властей могут окончиться для Украины потерей территории и обнищанием населения. Революция в Украине была антикриминальной, и тот небольшой кредит доверия, который получило правительство, может быстро растаять.

Чем это чревато? После победы Евромайдана, пророссийские силы намеренно создают в Украине хаос. Отсутствие сильных реформ в условиях беспорядков означает, что хаос будет усиливаться, и без того коррумпированная украинская экономика очевидно потеряет многие позиции. Проведение системных реформ, в первую очередь антикоррупционных, - это буквально вопрос выживания украинского государства.

Чтобы избежать плачевной участи, сразу после победы Евромайдана в Украине начали работать несколько экспертных групп. Они плавно перетекали друг в друга, и сейчас даже сложно сказать, кто в них участвует. Ясно лишь одно – эти группы пытаются создать действительно радикальную программу реформ. Эти реформы должны произвести переворот в системе власти и экономического устройства нашей страны – подобно тем, что случились в Грузии времен Михаила Саакашвили.

Одна из таких программ называется "Реанимационный пакет реформ". Есть и другие. Пока что они не вынесены на рассмотрение общественности как нечто единое, и поэтому "100 дней" правительства Яценюка остаются вне конкуренции.

Руководитель ВОО "Украинская стратегия" Анатолий Пинчук входит во многие рабочие группы, которые занимаются разработкой плана реформ. В интервью "Экономической правде" он рассказал, что именно могут потребовать от власти разработчики, и каковы шансы на внедрение новых идей.

Интервью проходило в одном из киевских кафе, расположенных на территории Евромайдана.

***

- "Реанимационный пакет реформ" - чья это инициатива?

- Это инициатива ряда общественных организаций, поддержанная представителями экспертного сообщества. Они разрабатывает программы действий и законопроекты, которые необходимо реализовывать.

Инициатива состоит из двух частей. "Реанімаційний пакет" - законы, без которых невозможно говорить об эффективной власти. Они направлены на минимизацию коррупции. Вторая часть касается секторальных реформ. Пакет постоянно расширяется, а сферы реформ увеличиваются.

- Я слышал о рабочей группе по созданию плана реформ, который создается по инициативе Майдана. Как выглядит это сообщество?

- То, что делается по инициативе Майдана, это и есть "реанімаційний пакет". Одно из основных сообществ, которое его инициировало, - это "Громадянський сектор Майдану". К ним присоединились организации, которые входят в сообщество "Новий громадянин", другие экспертные и аналитические организации.

Заседание группы по разработке "Реанимационного пакета реформ". Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

- Когда составлялась программа "Сто дней", каким-то образом учитывались рекомендации рабочей группы?

- Как составлялась программа "Сто дней" - это вопрос к Арсению Яценюку. Я не готов ничего сказать по этому вопросу.

- Как группа по разработке "реанимационного пакета" будет добиваться внимания правительства?

- По каждому направлению присутствуют элементы публичного лоббизма. Недавно произошло первое подобное событие. Кабмин подал в парламент неотложный законопроект по поводу прозрачных тендерных закупок. Он существенно минимизирует коррупцию в сфере тендерных закупок.

На днях закон был принят 226 голосами. Как видите, число желающих бороться с коррупцией в сфере госзакупок меньше, чем членов новой коалиции.

Это первый и единственный шаг правительства по реализации "Реанімаційного пакета реформ". Однако есть еще законопроекты, поданные депутатами. Так, уже принят законопроект о внесении изменений в некоторые акты в связи с принятием законов "Об информации" и "О доступе к публичной информации".

Несмотря на колоссальное сопротивление, благодаря вмешательству Юлии Тимошенко был принят закон "О восстановлении доверия к судебной системе".

- Как можно охарактеризовать программу "Сто дней"?

- Это попытка обозначить первоочередные шаги, которые, по мнению правительства, необходимо сделать в системе государственного управления и в экономике. Их цель - стабилизировать социально-экономическую ситуацию.

Арсений Яценюк презентует программу действий правительства. Фото korjukivka-sity.at.ua

- Текст программы ближе к декларации, чем к конкретному плану действий.

- Это нечто среднее. Там есть действия, ответственные должностные лица или министерства. Другое дело, что сами формулировки расплывчатые и допускают большую степень творчества исполнителей. Это творчество может быть и положительным, и отрицательным.

Действия - это, например, закон "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине". К сожалению, этот закон не привел к ликвидации коррупционных схем предыдущего правительства.

Показательным был фрагмент выступления Арсения Яценюка, когда он привел пример: из 13 млрд грн на поддержку угольной отрасли доходит по адресу только 3 млрд грн, а 10 млрд грн разворовываются. При этом в секвестре бюджета цифра 13 изменилась на 12. Вопрос: а что с остальными средствами?

В ряде секторов сохраняется монопольное положение близких к власти структур, предпринимаются попытки заменить их другими, близкими уже к новой власти.

По экспертным заключениям дополнительный потенциал балансирования бюджета за счет ликвидации коррупции - 50-80 млрд грн. При этом степень урезания правительством социальных программ не является оправданной.

Предпосылки для экономического роста должны создавать системные реформы, направленные на детенизацию экономики, в первую очередь - в налоговой и социальной сферах. Они пока даже четко не задекларированы.

Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

- Какова ответственность правительства за неисполнение программы?

- Никакой. Ответственность предусмотрена за невыполнение программы, которую утвердила Верховная рада, а эта программа - две страницы деклараций.

- Какова будет ответственность за невыполнение программ "Реанимационного пакета", если правительство их примет?

- К сожалению, при формировании правительства к вопросу его программы был пренебрежительный подход. Когда парламент утверждал новый состав Кабмина, программа представляла собой общие пожелания.

Однако с формальной стороны эта программа утверждена Верховной радой. Она дает новому правительству годовой иммунитет, за исключением досрочного избрания парламента или смерти премьер-министра.

За неисполнение той программы привлечь правительство к ответственности в принципе невозможно, потому что она обо всем и ни о чем.

Даже в "Ста днях" есть пункты, по которым можно требовать отчета. Однако эту программу правительство приняло для себя. Верховная рада ее не утверждала, поэтому спросить некому и не с кого.

- Какой тогда смысл составлять "Реанимационный пакет", если нет механизмов влияния на Кабмин?

- Тут мы подходим к главному вопросу - изменение сущности власти и управления. Он пока не представлен даже в реанимационном пакете. Ответственность, мотивация и остальные факторы, которые обеспечивают эффективность управления, обусловлены построением управленческой системы.

С момента обретения Украиной независимости у нас существовала измененная советская система. Изменения были обусловлены не попытками создать эффективную систему управления, а влиянием лоббистских групп.

Это все равно, что у нас была лачуга, к которой добавлялись подпорки. Кто-то даже пытался второй этаж построить. Получилось здание с несколькими этажами, которое стоит на курьих ножках. Что-то выдерни - и оно развалится.

Реформу нужно начинать с фундамента, с принятия новой Конституции. В идеальном варианте - должно быть проведено учредительное собрание, которое избирается специально для принятия Основного закона.

Люди, которые избираются туда, не должны потом баллотироваться в органы власти. Народ примет Конституцию как общественный договор о том, как жить дальше. После этого принимаются институциональные законы о системе управления, и дальше формируется власть.

К сожалению, для легитимизации нынешней власти нужны президентские выборы. Значит, мы пока вынуждены отойти от идеального варианта.

В идеале все должно было происходить следующим образом. После Майдана необходимо было сформировать временное технократическое правительство и дать ему полномочия на девять месяцев или год.

За это время - принять новую Конституцию, проведя выборы в конституционное собрание. А уже потом на основании новой Конституции были бы проведены выборы президента, парламента и местных органов власти.

- Вам не кажется, что это невозможно? Люди во власти не будут поддерживать какую-либо угрозу своему влиянию.

- Тогда вопрос: за что стояли люди, которые выходили на Майдан?

Встреча инициативной группы РПР с Юлией Тимошенко. Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

- А разве есть кому задать этот вопрос от имени Майдана?

- Это уже второй вопрос. Майдан как рычаг влияния остается. Более того, после некоторых кадровых назначений, где торчат уши коррупции, уже поднимается ропот, и люди призывают пикетировать и даже штурмовать ведомства.

Существует напряженность. Единственный фактор ее сдерживания - конфликт с Россией, но и он постепенно нивелируется. Непрофессиональные действия или просто бездействие силового блока правительства по противодействию фактической российской агрессии тоже вызывают справедливое возмущение.

- Мы можем быть реалистами и сказать, что эти предложения не будут приняты, что они нужны для декларативной цели?

- Для их авторов - однозначно нет. Для тех, кто соглашался…

Тут есть две составляющие. Когда формировалось ВО "Майдан", принимался Манифест Майдана, который представил некое виденье того, какой должна быть Украина после свержения Януковича. В манифесте все эти позиции есть. Есть даже позиция о принятии Конституции учредительным способом.

Формальным основанием для того, чтобы не реализовывать эту схему, является только одно: необходимость проведения выборов президента Украины как некого последнего элемента легитимизации новой власти. Не более того.

Просто сейчас, с учетом наличия внешнего конфликта, не до принятия новой Конституции и не совсем до системообразующих реформ. Конфликт с Россией - единственное препятствие, но им нельзя оправдывать бездействие.

Если же мы говорим, что сейчас избираем президента, а дальше реформируем власть, то страна все равно должна как-то существовать. И мы говорим о программе правительства "Сто дней".

Возвращаясь к нынешнему положению вещей: не может быть эффективной система власти, в которой миллион чиновников получает зарплату, не позволяющую удовлетворить элементарные потребности. То есть власть изначально мотивирует их на некие коррупционные деяния.

План антикоррупционной реформы. Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

План антикоррупционной реформы (продолжение). Фото со страницы сообщества в Фейсбуке

- В случае с крупными чиновниками.

- В случае с крупными чиновниками то же самое.  Кстати, частичное понимание этого было у команды Януковича. Заботясь о собственной безопасности, они увеличили выплаты силовым структурам, и те достаточно долго им подчинялись.

- Какая должна быть зарплата замминистра, чтобы он не занимался коррупцией?

- Мы должны говорить о комплексе мотиваций. Нельзя утверждать, что зарплата чиновника должна компенсировать миллионные или миллиардные взятки. Она должна быть конкурентна по отношению к возможностям зарабатывания денег в качестве наемного менеджера, потому что чиновник - это менеджер.

Она может быть меньше среднерыночной зарплаты, но не в разы. Работая в органах власти, человек нарабатывает авторитет "на потом". Этот авторитет позволит ему претендовать на более высокие зарплаты уже в частных структурах.

Другое дело, что параллельно должна быть ликвидирована система льгот, заложенная законом о госслужбе. У нас получается так: зарплаты небольшие, но санатории, пенсии и все прочее - заложено. Это не является адекватным компенсатором низких зарплат, зато мотивирует людей держаться за госслужбу.

Система еще больше демотивирует. С одной стороны, есть стимул брать взятки, потому что на зарплату не проживешь. С другой стороны, есть мотивация держаться на госслужбу и брать взятки, потому что после выхода на пенсию у тебя все будет хорошо. Это составляющая деструктивности нынешней власти.

При этом необходимо посадить чиновника "под стекло". И в переносном смысле, и  частично в прямом. Необходимо вводить контроль расходов чиновников.

Другая составляющая - сама система органов власти. За все 22 года не проводилась инвентаризация ресурсов страны и органов управления, необходимая для адекватного и эффективного управления этими ресурсами.

- Что значит "инвентаризация"?

- Какая-то группа людей должна провести анализ, что где есть в Украине, и что нужно эффективного управления этим. В результате, должна появиться новая модель Кабинета министров с новыми полномочиями министерств и ведомств.

Например, есть Комиссия по регулированию энергетики, которая на основе заявок устанавливает энергетические тарифы, и есть Комиссия по регулированию коммунальных услуг. Однако коммунальные услуги - составляющая энергетики.

Они базируются на стоимости электроэнергии и газа. Скажите, какой смысл параллельного существования таких двух регуляторов? Никакого. Есть примеры пересечения функций Минэкологии и Минэнергетики. Таких примеров много.

В Украине есть потенциал для сокращения количества органов управления в разы и сокращения численности государственных служащих, работающих в этих органах управления, тоже в разы. Однако это должно делаться сверху.

- С уровня Кабмина?

- В другом смысле. Чтобы увидеть, что находится на столе, нужно находиться сверху. Исходя из этого - выработать механизм, где должен стоять чайник, а где - тарелка. У нас же проекты положения о министерствах пишут сами министерства.

За последние годы, несмотря на декларации об уменьшении количества служащих, оно только увеличилось. Процесс должен делаться только извне.

Оптимальным стал бы вариант создания совместной комиссии парламентом и президентом с одобрения премьер-министра. Она бы разработала концепцию управления. В ее рамках нужно прописать полномочия каждого органа центральной исполнительной власти, численность персонала и зарплаты.

Опять же, зарплаты не должны быть статичными. Должна быть мотивация к эффективной работе. Оценка этой эффективности должна быть объективной. В Минфине, например, может быть привязка к увеличению некоего компонента ВВП.

Эффективность налоговой службы - тут нужно быть внимательными - ни в коем случае не следует привязывать к объему собираемых доходов. Если объем ВВП вырос, то должна увеличиться собираемость по этой позиции налога.

- Это то же самое.

- Нет. Когда идет привязка к общему объему собираемых налогов, то есть заинтересованность инициировать новые налоги, а не улучшать порядок администрирования. Это совсем разные вещи.

- Так появилось желание путем администрирования увеличивать собираемость налога на прибыль. Это привело к авансовым переплатам.

- Здесь ситуация может быть другой. Налог на прибыль может привязываться к другому коэффициенту, допустим, к росту ВВП. Если один коэффициент превосходит второй, то к налоговой службе будут появляться другие вопросы: почему вы собрали налогов больше, чем произведено? Понимаете разницу?

Система коэффициентов может работать в обе стороны. Она маркер для того, чтобы налоговая не грабила предпринимателей. Вместе с мотивацией возникает и другая важная позиция: не меньшую роль играют прозрачность системы управления и подконтрольность чиновников обществу.

Составляющей этой системы должны быть электронный документооборот и электронное управление. Наиболее правильно они реализованы в Эстонии. К примеру, принимается какое-то постановление. Электронный документооборот доступен для граждан, за исключением сферы национальной безопасности.

Вы можете зайти на сайт правительства и посмотреть, кто дал поручение подготовить постановление к исполнению, какие подразделения и кто персонально высказали замечания, какое решение было принято. Может, у нас это сложнее сделать, чем в Эстонии, там страна маленькая.

У нас можно ограничить доступ неким количеством пользователей, чтобы некая общественная организация давала предложения на этапе разработки постановления. Правительство должно или отклонить, или учесть предложение, но в любом случае отреагировать на него.

При такой системе вы видите, какой начальник департамента предложил изменить данный пункт. Тогда мы сводим к нулю возможность лоббирования за прямые взятки. Сейчас же чиновник может получить чемодан денег от какой-то стороны и написать, не мотивируя, что "наш департамент считает так-то".

- Будет писать точно так же. "У меня есть видение".

- Абсолютно верно, но это и есть система прозрачности. В данном случае чиновник обязан будет мотивировать свою позицию обществу.

- Каким образом?

- Очень просто. Если готовится постановление, его замечания видны. Все заинтересованные стороны скажут: "Это неправда, почему он такое пишет?".

- Предположим, чиновник мотивирует вывод компании из-под системы госзакупок через тендер. Мотивирует это тем, что тендеры приводят к подорожанию продукции. Это действительно так. Его никогда не поймают.

- Нет, из-под тендера не может выводиться ничего. Есть только один рынок, который по тендеру не проводится никогда: рынок вооружений. Все остальное должно идти только через тендерные закупки.

- Каков механизм привлечения чиновника к ответственности, если его уличат в лоббировании чьих-то интересов?

- Один из законопроектов "реанимационного пакета реформ" - это закон об Антикоррупционном бюро. Помимо прочего, он вводит понятие существенного несоответствия нажитого имущества уровню доходов чиновника.

Наложение этих двух фактов - уже достаточное основание для обвинения и возбуждения дела о коррупции. Несоответствия уже достаточно, чтобы снять чиновника с должности. А если факт коррупции доказан, то он сядет в тюрьму.

Еще один момент. Мы сказали, что первый блок - мотивационный, второй - электронный документооборот и электронное управление. Третий блок - это система контроля на основе критериев.

Последний пункт предполагает формирование общественных советов при органах власти. Эти советы будут заниматься не болтовней, как сейчас, а говорить министру, принимают они предложение или нет.

Система электронного документооборота вынудит министерство советоваться со всеми. Любая сторона сможет дать свои предложения правительству и повлиять на него. Она же сможет контролировать исполнение решений. Эти четыре составляющие - и есть новая система эффективного управления страной.

Фото airpano.ru

- Сколько времени потребует такая перестройка системы власти?

- Достаточно трех месяцев. За это время можно запустить такой функционал и принять документы для введения новых компонентов. Еще полгода нужно на техническое внедрение электронных документооборота и управления.

Сейчас неэффективно тратятся миллиарды гривен. В каждом сельсовете, райсовете, горсовете - свой программный продукт. Частным разработчикам каждый год платятся приличные суммы, что является нонсенсом.

Так вот, за шесть-девять месяцев можно сделать всю техническую систему, связанную с электронным документооборотом и электронным управлением.

Затем уже можно делать ID-карты для людей, как в Эстонии. На их основе можно через интернет получить лицензию, а мать может оформить пособие на ребенка. Все это вообще исключает факт личного взаимодействия с чиновником.

Если принять во внимание, что правительство слагает свои полномочия не перед новоизбранным президентом, а перед новоизбранным парламентом, а досрочные парламентские выборы предполагаются на октябрь-ноябрь, то у правительства есть достаточно времени для проведения реформы системы власти.