Бюджет Тимошенко приведе в кам'яний вік?

Левова частина державної економічної політики лежить в двох площинах: бюджетна та монетарна політика.

За першу зазвичай відповідає міністерство фінансів, за другу - центральний банк, два головні центри державних економічних рішень. Решта - галузева специфіка (часто центром координації якої виступає міністерство економіки).

В Україні склалося нездорове розуміння бюджетної політики. Упродовж останніх років більшість дискусій точиться навколо видаткової частини бюджету, причому переважно її "соціального складника".

Дохідну частину бюджету вважали другорядною - вона мала забезпечувати фінансування нових видатків. (До речі, саме це і є фіскальною функцією бюджетної політики - функцією, але не повною сутністю.)

А про головну функцію бюджетної політики - регулювання економічних циклів - не згадували. Частково така короткозорість пояснюється молодістю української економіки і перебуванням її на стадії активного зростання упродовж практично всієї "новітньої історії" 2000-х років. Але бюджетна політика не може жити лише сьогоднішнім днем - навіть наш досвід 1998 року яскраво це підкреслює.

Є ключове правило бюджетної політики. Воно просте як двічі два: у роки зростання - накопичувати, у роки спаду - витрачати. Cьогодні не варто довго розповідати, що будь-яка економічна система має циклічну природу: за етапом активного розвитку завжди приходить етап стагнації та спаду.

Забуття про це погубило багато країн і приватних інвесторів. Отже бюджетна політика має бути подібною до гідроакумулюючої електростанції: під час активних генерації та споживання - накопичує, під час пасивних - віддає.

В Україні ця аксіома постала догори ногами. Ключовим показником державного накопичення/витрачання є сальдо Зведеного бюджету. Профіцит означає накопичення, дефіцит - витрачання.

В Україні на початку 2000-х років побоювалися робити різкі кроки: свіжа пам'ять про кризу 1998 року обмежувала апетити, бюджет намагалися робити більш або менш збалансованим. 2004 року стало ясно, що ми знаходимося на траєкторії активного зростання.

Економіка зросла за рік на 12%. І тут Україна... вийшла на дефіцит бюджету у більш як 3% ВВП. Перманентні вибори зробили свою справу: упродовж усіх наступних років зростання бюджет був дефіцитним.

Зростання реального ВВП і сальдо Зведеного бюджету

* оцінка Джерела: Держкомстат, Державне казначейство, оцінки автора

Може це відбувалося завдяки зменшенню податкового тиску на економіку? Мовляв, дефіцит був свідомим - заради стимулювання економічного розвитку (хоча це вже само собою суперечить аксіомі циклічної бюджетної політики).

Якщо 2004 року так могло здаватися - тоді безпрецедентно високе зростання ВВП було забезпечено великою мірою експортом, від якого бюджет отримує мало податків - ПДВ повертається, то від 2005 року влада взяла курс на фінансування нових видатків за рахунок потужнішого податкового тиску.

До речі, саме 2005 року було продано "Криворіжсталь" (чого вистачило з головою на фінансування річного бюджетного дефіциту) - але замість стимулювання ділової активності, було ще більше посилено навантаження на економіку.

Підвищення виплат населенню, яке було головним чинником зростання видатків (2005 року державні інвестиції зазнали тотального урізання) має неоднозначний вплив на економічний розвиток.

Влада дійсно збільшувала цим внутрішній попит, але робила це дуже короткостроково. Плюс у формі явно вираженого інфляційного податку: велика маса грошей вкидалася на початку року, що розганяло інфляцію, яка нівелювала ці виплати та додавала головного болю багатьом суб'єктам.

Зокрема не давала падати відсотковим ставкам за кредитами для всіх - і для бізнесу, і для населення. А бюджет отримував у наступні періоди вже "проіндексовані" інфляцією доходи.

Доходи Зведеного бюджету, % ВВП

* оцінка Джерела: Державне казначейство, оцінки автора

Північно-східний сусід України виявився набагато вправнішим хазяїном своєї країни. Саме у 2000-х роках у Росії було запроваджено механізм Стабілізаційного фонду, який висмоктував з економіки додаткові доходи, зумовлені сприятливою кон'юнктурою.

Механізм плаваючого експортного мита на нафту дуже добре регулював це "висмоктування". Тепер, у скрутні часи, Росія здатна впроваджувати грандіозні плани бюджетного стимулювання, які за своїми обсягами вже порівнянні до річного українського ВВП.

Україна проґавила свою можливість сформувати аналогічний механізм. Нинішні пропозиції щодо власного стабфонду забарилися на кілька років: сьогодні від приватизації можна отримати мало (вартість активів знизилися у рази) - такі продажі будуть як мінімум нерозумними, запроваджувати нові податки та підвищувати наявні - небезпечно.

Саме в середині 2000-х років уряд мав би запровадити спеціальний фонд накопичення "на чорний день". Туди можна було би відраховувати кошти від приватизації, експортного мита.

Варто було би запровадити експортне мито на залізорудну сировину. (Ситуація, коли бізнес з експорту сировини є набагато вигіднішим за експорт готової продукції не є нормальною з погляду довгострокового розвитку економіки.) Сьогодні така ідея вже запізнилася: після вступу до СОТ запровадження нових експортних мит майже неможливе.

Тим не менш, у влади немає вибору. Якщо уряд хоче пройти кризу якомога легше, він має здійснювати контрциклічну бюджетну політику - знижувати податки та нарощувати державні видатки.

Через спад ВВП податкове навантаження на економіку за інших рівних умов зростатиме надалі. Потрібно терміново вивчати можливості зниження податкового навантаження, причому не за галузевим принципом (у нас загальноекономічна криза, а не проблеми в окремій галузі), а, наприклад, знизити оподаткування інвестицій - для всіх.

І головне - потрібно нарощувати інвестиційні видатки. Це дасть змогу посилити внутрішній попит. Саме таким чином виходили з ситуації найбільші економіки світу - і демократичні США, і тоталітарна Німеччина.

Кризи зовнішнього попиту найлегше проходять ті країни, які мають потужний внутрішній ринок. Міжнародні порівняння не в нашу користь: роль експорту у ВВП Росії становить 30%, України - 45%.

Україна не зможе ефективно пройти 2009 рік без великого бюджетного дефіциту. Автор цієї статті не вірить у підвищення ефективності державних видатків, ці відсотки ВВП нереально заощадити за рік навіть за наявності "нарешті серйозної політичної волі".

Додатковим викликом для бюджетної системи, про який поки що мало говорять, стане погіршення динаміки надходження ПДВ від імпорту - ключового чинника зростання податкових доходів бюджету упродовж останніх двох років.

Ключова проблема полягає у тому, як ми будемо фінансувати дефіцит. Приватизувати - найгірший час. Залишаються борги. Але ринкові зовнішні борги дуже дорогі - спреди для України сягнули шалених 24 відсоткових пунктів!

Чи не єдина раціональна можливість - кошти міжнародних фінансових організацій. Міжнародний валютний фонд повернувся до України. На жаль, МВФ продовжує дотримуватися свого стандартного положення про збалансований бюджет, що зафіксовано у меморандумі між Кабміном та Міжнародним валютним фондом.

Це - класична рекомендація МВФ. Але Україна має право на виняток. Адже за обсягами державного боргу ми аж ніяк не можемо вважатися країною у переддефолтному стані.

Тому запобіжники проти, скажімо, аргентинської кризи 2001 року, абсолютно недоречні для України. Нам конче потрібно стимулювати ділову активність на спадній фазі економічного циклу. Тому з МВФ потрібно вести переговори щодо:

1) скасування вимоги про збалансований бюджет і визначення цільового показника бюджетного дефіциту;

2) спрямування частини коштів МВФ на державні інвестиційні проекти.

Державний борг, % ВВП

Джерело: CIA Factbook

Окрім МВФ існують інші організації, які можуть надавати порівняно дешеві кредити. "Нове партнерство" з Європейським Союзом варто розпочати с посилення партнерства з Європейським банком реконструкції та розвитку та Європейським інвестиційним банком.

Зокрема інвестиції в рамках Євро-2012 мають дуже добре вписуватися у ідеологію європейської прикордонної співпраці. Нарешті, є Світовий банк.

Також Україні потрібно розвивати ринок внутрішніх запозичень. Звісно, з нашою довірою населення до влади очікувати на успішну реалізацію роздрібних облігацій для населення не можна. Але продаж державних гривневих облігацій банкам можливий.

Для цього потрібно забезпечити дві мотивації: під заставу облігацій можна отримувати рефінансування (такий механізм вже є, але потрібно забезпечити, щоб ця можливість була гарантована); доходність облігацій має бути привабливою (з цим є проблеми).

А головне - це сприятиме досягненню довгострокової мети розвитку внутрішнього ринку капіталу.

Але в жодному разі борги не можна спрямовувати на фінансування соціальних видатків. Більшість бюджетних криз - у тому числі і дефолт 1998 року - були зумовлені саме цим. У Великій Британії багаторічні традиції сформували золоте правило бюджетної політики: запозичення спрямовують тільки на інвестиції.

Звісно, можна продовжувати дивитися на бюджет як на громадський "общак", куди збираємо податки - і одразу роздаємо. Апофеозом такого квазісоціалізму був би розподіл усіх зібраних податків наприкінці року порівну між усіма громадянами України (мінімум корупції на видатках!).

Тільки нічого доброго з такого повернення до первинно-общинного устрою не буде. Економічну науку не для розваг придумали.

 

Олексій Блінов, старший науковий співробітник Інституту вивчення Росії