Чи вдасться Україні "газовий бліцкриг"?
Ті документи, ті факти, які ми навели вчора на засіданні РНБО, на мій погляд, були для всіх членів РНБО переконливими аргументами, щоб Україна перейшла з повністю тінізованої моделі забезпечення України природним газом до чітких, прозорих і абсолютно зрозумілих світу і суспільству ринкових умов забезпечення України природним газом. Із брифінгу прем'єр-міністра Тимошенко, 02.02.2008
У нас повинен бути дешевший газ і найкращі тарифи. Це наша мета, транзитні тарифи, мається на увазі. Але, з іншого боку, наші контрагенти мріють по-іншому. Якомога дорожчий газ - і якомога дешевші тарифи. В цьому, власне кажучи, і повинен бути діалог між двома партнерами газового ринку. Підкреслюю, діалог, а не способи, які дискредитують ту чи іншу сторону. Президент Віктор Ющенко, УТ-1, 02.02.2008
Буревісники
1 лютого відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, результати якого можуть повністю змінити ситуацію на газовому ринку України.
Про попередні результати засідання РНБОУ 1 лютого повідомили заступник секретаря РНБОУ Андрій Пишний та прем'єр-міністр України Юлія Тимошенко. За словами Пишного, "прийняли рішення доручити Кабінету Міністрів:
- вжити невідкладних заходів щодо виправлення фінансово-економічного стану НАК "Нафтогаз України";
- визначити стратегічні орієнтири, принципи формування та розвитку ринку природного газу з метою визначення перспектив та напрямків розвитку нафтогазового комплексу, механізми державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання на цьому ринку, в тому числі в частині функціонування національних компаній;
- підготувати разом із Національною академію наук у місячний строк пропозиції щодо вдосконалення ринку природного газу України та концепції його розвитку, провести процедуру обговорення цих пропозицій та підготувати на розгляд Ради національної безпеки і оборони.
Прем'єр подала дещо розширену версію перебігу засідання та деталі внутрішнього обговорення ситуації на газовому ринку:
По-перше, без стресів для внутрішнього ринку України сформовано рішення щодо відходу від послуг компаній "РосУкрЕнерго", "УкрГазЕнерго" й інших посередників і перехід на прямі контракти.
Друге рішення. Враховуючи, що сьогодні НАК "Нафтогаз" компаніями "РосУкрЕнерго" і "УкрГазЕнерго" практично усунутий від внутрішнього ринку газу, від дистрибуції, від продажу, і, як наслідок, до НАК "Нафтогазу" виникають вимоги кредиторів (між тим, НАК "Нафтогаз" не отримує ніякого потоку грошей, тому що на всіх потоках грошей від реалізації газу сьогодні перебуває "УкрГазЕнерго"), а також на прохання уряду і керівника НАК "Нафтогазу" - прийнято рішення, що НАК "Нафтогаз" повертаються всі права з реалізації газу на внутрішньому ринку України.
Третє рішення, зафіксоване на РНБО, стосується побудови внутрішнього ринку України. Уряд України звернеться до Національної комісії регулювання електроенергетики щодо детального вивчення, як формується собівартість видобутку українського газу, за якою ціною цей газ і кому реалізується, а також як забезпечується промисловість газом, за якими цінами.
Крім того, було сформовано доручення і, власне, вважаю, що воно буде і в рішенні РНБО щодо силових структур: по кожному випадку таких дій, які за ознаками є порушенням законів, мають елементи корупції, силовим структурам доручено провести розслідування і вжити адекватних заходів, що також є важливим.
Зазначимо: наразі не виданий указ президента про відповідні рішення РНБОУ. Але вже зрозуміло, що попри різні акценти, які у своїх виступах після засідання розставили Віктор Ющенко і Юлія Тимошенко, Банкова і Грушевського продемонстрували єдину політичну волю стосовно необхідності зміни балансу сил на газовому ринку України.
Різниця полягає лише в тому, що прем'єр бачить своїм завданням зміну схеми постачання газу в Україну та його дистрибуції всередині країни. А президент ставить задачу вищого рівня: уряд при впровадженні нового порядку забезпечення газом України та його продажу на внутрішньому ринку має враховувати зовнішньополітичні (позицію Газпрому, Росії, Туркменістану) та внутрішньоекономічні (непідготовленість ЖКГ, окремих секторів промисловості, населення до різкого зростання цін) ризики та розробити заходи для їх мінімізації.
Проте викликає занепокоєння той факт, що керівництво держави - РНБОУ, Секретаріат, Кабмін, коаліція, - ставлячи такі амбітні цілі в енергетичній сфері, зволікає з вирішенням важливих політичних завдань. Ідеться про ухвалення низки кадрових, правових та законодавчих рішень, без яких, на думку автора, здійснити задумане на газовому ринку не вдасться.
То ж розглянемо два базових сценарії подальшого розвитку. У першому ми уявимо, що президент, уряд і коаліція консолідуються заради виконання рішень РНБОУ і нормалізації ситуації на газовому ринку. У другому - спробуємо спрогнозувати, що станеться, якщо замість пріоритету енергетичної безпеки держави на перший план вийдуть міркування політичної конкуренції.
Сценарій 1: "Україна без РосУкрЕнерго"
Для того, щоб розплутати чи розрубати гордіїв вузол проблем, нав'язаних Україні з приходом РосУкрЕнерго, потрібно спочатку зрозуміти причини і підстави появи такої схеми газопостачання.
Діяльність РосУкрЕнерго та її дочірньої структури УкрГазЕнерго базується на кількох сумнівних юридичних документах та схильності окремих посадових осіб не виконувати свої службові обов'язки.
Відповідно, виправлення загрозливої ситуації на газовому ринку можливе тільки після наведення порядку в законодавчій і договірній базі та усунення осіб, які заподіяли шкоду національній безпеці України.
Але про все по порядку. Отже, на думку такого визнаного експерта в галузі міжнародного права та енергетичної дипломатії, як Олександр Чалий, "газова угода не відповідає вимогам українського закону". Її підписали з порушенням положень угоди між Кабінетом Міністрів України й урядом Російської Федерації "Про додаткові заходи щодо забезпечення транзиту російського природного газу по території України від 4 жовтня 2001 року", зокрема, за відсутності щорічного міжурядового протоколу на 2006 рік.
Далі, ця угода суперечить і чинному контракту між НАК "Нафтогаз України" та ВАТ "Газпром" про обсяги й умови транзиту російського природного газу через територію України на період із 2003-го до 2013 року від 21 червня 2002 року.
Це - лише верхівка айсбергу. І для того, щоб розірвати цю угоду, діставши на це добровільну чи вимушену згоду зацікавленого Газпрому (власника 50% РУЕ), потрібно почати із УкрГазЕнерго, через яку РУЕ здійснює вплив на внутрішній ринок та створює умови для банкрутства Нафтогазу.
Саме діяльність цього "спільного підприємства" РУЕ й Нафтогазу суперечить низці принципів державної політики в нафтогазовій галузі, визначених Законом "Про нафту і газ", а саме:
* державного управління в нафтогазовій галузі;
* державного регулювання діяльності в нафтогазовій галузі;
* забезпечення захисту прав та інтересів усіх суб'єктів відносин, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, - споживачів нафти і газу та працівників галузі;
* сприяння розвитку конкурентних відносин на ринку газу, нафти та продуктів їх переробки.
Створення УкрГазЕнерго, починаючи з 2006 року, так і не було належно оціненим Фондом державного майна та Антимонопольним комітетом. Не в останню чергу через особливе ставлення керівництва цих органів до засновників та їхню політичну лояльність (ФДМУ очолювала соціалістка Семенюк, а АМКУ - депутат, член Партії регіонів Костусєв).
Звісно, вони можуть говорити про тиск із боку тодішнього уряду, Банкової, кого завгодно. Але це не звільняє їх ні від політичної, ні від юридичної відповідальності за несумлінне виконання вимог закону.
По-перше, Голова АМКУ Костусєв у процесі створення УГЕ проігнорував пряму норму закону, згідно з якою АМКУ просто не мав права давати дозвіл на створення УГЕ без згоди Верховної Ради:
Стаття 8. Антимонопольні обмеження в нафтогазовій галузі: "Суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють видобуток нафти і газу, транспортування нафти трубопроводами, транспортування і розподіл природного газу і визнані в установленому законодавством порядку монополістами на ринках нафти і газу, не можуть припиняти свою діяльність або зменшувати її обсяг із метою створення дефіциту нафти чи газу, якщо необхідність такого обмеження не встановлена чинним законодавством". Закон України "Про газ і нафту".
Крім того, голова АМКУ адекватно не відреагував на дії УГЕ, які можна кваліфікувати як "зловживання монопольним становищем". Для довідки: "Монопольним (домінуючим) вважається становище суб'єкта господарювання, частка якого на ринку товару перевищує 35 відсотків, якщо він не доведе, що зазнає значної конкуренції".
А "зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку. Закон "Про захист економічної конкуренції".
Зокрема, УкрГазЕнерго вчинило принаймні два типи дій, які кваліфікуються як зловживанням монопольним (домінуючим) становищем:
1) установлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було би встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;
2) застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод із суб'єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об'єктивно виправданих на те причин;
3) обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям;
4) часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання.
Так, у листопаді 2006 року УГЕ не надало лімітів газу на листопад 16 промисловим підприємствам (більшість належали групі "Приват", а також Миколаївському глиноземному заводу та Запоріжсталі). Два останні суб'єкти справді не мали альтернативних джерел придбання, а обмеження постачань могло завдати їм шкоди. Зрештою, питання тут не у власниках підприємств і стосунках між ними, а в дотриманні норм закону.
Проте АМКУ під керівництвом Костусєва жодних санкцій не застосувало, проігнорувавши навіть відповідне доручення президента України.
Що стосується майже екс-голови ФДМУ Семенюк (та її попередника Чечетова), то вона так само проігнорувала положення закону "Про нафту і газ", а саме Статтю 40. Право власності на підземні сховища: "Підземні сховища нафти, газу та продуктів їх переробки, створені в природних ємностях, є об'єктами права державної власності".
Йдеться про угоду між РосУкрЕнерго та НАК "Нафтогаз України" про експлуатацію підземних сховищ газу до 2030 року, підписану 29.07.2004. Нафтогаз не міг на свій розсуд установлювати тарифи, не погодивши таке рішення з ФДМУ. А навіть якби таке сталося, ФДМУ через Генпрокуратуру мав опротестувати таке рішення.
Мало того, відповідно до Закону "Про оренду державного і комунального майна", об'єкти державної власності, що мають загальнодержавне значення і не підлягають приватизації відповідно до Закону України "Про приватизацію державного майна" (а це в тому числі й ПСГ), не можуть узагалі бути об'єктами оренди.
Можна далі наводити юридичні аргументи. Проте ключовим є те, що порушення законів посадовими особами можна довести. І це може стати достатньою і легітимною підставою для їх звільнення.
Прихід нових керівників ФДМУ й АМКУ, за умови, що вони дотримуватимуться спільних стратегії й тактики наведення порядку в газовому секторі, визначених президентом і прем'єром, дозволить державі у судовому порядку і шляхом санкції (див. Закон про захист конкуренції і АМКУ) позбутися УкрГазЕнерго, а також кабальних договорів із РосУкрЕнерго.
Зокрема, шляхом санкцій РУЄ й УГЕ можна позбавити їхнього головного козиря у силових переговорах із владою - газу у підземних газосховищах.
Звісно, це можливо в разі організованого голосування коаліції НУ-НС і БЮТ та висування повністю погоджених кандидатур на ці посади. Питання, знову ж таки, не в особистостях нових керівників. Найкраще, якби це були взагалі не політики чи депутати, а професіонали, готові виконувати закони, а не накази "згори" чи з "тіні".
Далі, коаліція президент і прем'єр мають досягти згоди щодо кадрової політики в Генпрокуратурі. Без детального розслідування та надання правової оцінки діям колишніх членів Кабінету Міністрів, посадових осіб АМКУ, ФДМУ, Мінпаливенерго, НАК "Нафтогаз України" - забезпечити дотримання законів у газовому секторі буде неможливо.
А як показує практика, за нинішнього генпрокурора всі резонансні справи вмирають у довгій шухляді. Тож постає питання про зміну генпрокурора або про виведення слідства з-під контролю ГПУ і створення обіцяного Антикорупційного бюро. Вибір - за політиками.
Але й Генпрокуратура не зможе нічого вдіяти з потенційними підозрюваними, якщо вони захищені депутатською недоторканністю. В цій ситуації гасло президента "закон один для всіх" та ідея скасування імунітету стають особливо актуальними.
Звісно, тяжко розраховувати, що Партія регіонів підтримає цей крок, якщо першими жертвами такої ініціативи стануть її члени. Проте за умови обґрунтованого подання Генпрокуратури більшість у змозі зняти недоторканність із окремих депутатів-опозиціонерів, які за час своєї роботи в ПЕКу здавали національні інтереси на користь інших держав або приватних структур.
Цей крок необхідний зовсім не для помсти, а для демонстрації невідворотності покарання за посадові злочини. Це буде хорошою пересторогою і для членів нинішньої коаліції, які в майбутньому так само можуть опинитися в меншості, а їх вчинки будуть скрупульозно аналізуватися новою більшістю.
На завершення, коаліція має ухвалити новий спеціальний закон із умовною назвою "Про засади державного регулювання внутрішнього ринку природного газу". Він має закріпити особливий статус НАК "Нафтогаз України" (до моменту вступу України до ЄС), згідно з яким НАК стає єдиним імпортером газу, а на внутрішньому ринку продає його на аукціонах, на яких кожен суб'єкт матиме право купити стільки, скільки зможе як для використання, так і для подальшого перепродажу.
Це буде симетрична відповідь Росії, яка в 2006 році в законодавчому порядку визначила Газпром ексклюзивним експортером газу. Тоді в Росії не залишиться жодних варіантів, окрім як підписувати щорічні міжурядові протоколи і контракти з Нафтогазом про постачання і транзит газу територією України. І поява нових посередницьких структур буде заблокована на законодавчому рівні.
Зрозуміло, що заради запуску Верховної Ради і вирішення цих питань керівництву держави доведеться піти на тактичні поступки опозиції для розблокування роботи парламенту.
Якщо ж у конфлікт спробує втрутитися Газпром, настане час нагадати йому про існування довгострокових угод із українською державою та необхідність укладення міжурядових протоколів як головних гарантій стабільності відносин.
Зустрівши протидію у формі добре ешелонованої української оборони, росіянам доведеться всерйоз задуматися про перехід на прозорі схеми постачання газу Україні за договірними, а не "європейськими" цінами.
Сценарій 2: "Заморожений" газовий конфлікт
Якщо припустити, що ініціативи РНБОУ будуть відірвані від загальнополітичного контексту, то можна прогнозувати досить успішні судові позови УкрГазЕнерго та РосУкрЕнерго та початок шантажу з боку Газпрому. Все це буде супроводжуватися пропагандистською війною, що матиме на меті розколоти команди президента і прем'єра, зіштовхнути їх лобом підозрами про намагання поставити "свої" структури на місце РУЕ й УГЕ.
Наступним етапом стануть чергові алармістські заяви Газпрому про те, що нестабільність в Україні загрожує зривами постачання газу в ЄС. РУЕ буде звинувачувати уряд у погіршенні інвестиційного клімату та діях, які провокують різке підвищення ціни на газ.
Новий виток конфлікту виллється в чергове парламентське протистояння та кризу. Важливі політичні рішення будуть заблоковані, а уряд і президент - позбавлені дієвих інструментів протидії газовим монополістам.
Зрештою, в другій половині року все може закінчитися пропозиціями Газпрому обміняти усунення РУЕ з поставок газу в Україну на створення газотранспортного консорціуму з управління українською ГТС. Очікувана негативна відповідь Києва спровокує нове підвищення цін... Одним словом, усі побачать продовження газового серіалу, розпочатого у 2005 році.
Можна закинути, що запропонований сценарій №1 нагадує план війни і демонстрацію сили державою приватним власникам (на прикладі того ж РУЕ). Проте, на думку автора, такі багато в чому надзвичайні заходи виправдані з кількох причин.
По-перше, в ПЕК склалася кризова ситуація. Це констатують як потужні державні дослідницькі установи, так і авторитетні недержавні дослідницькі центри.
Чи не кожного року, починаючи з 2005-го, владі пропонуються заходи, що попереджають переростання кризи у катастрофу і втрату енергетичного суверенітету. І "шокове", але хірургічно точне й прораховане втручання держави для наведення порядку в енергетичній сфері не буде сенсацією для експертів.
По-друге, без здійснення реальних кроків щодо вилучення РУЕ з газового бізнесу і зміцнення НАК "Нафтогаз України" як інструмента державного управління нафтогазовим комплексом президент і прем'єр-міністр можуть навіть не їхати до Москви. Домашнє завдання керівництва України - усунути третіх гравців на переговорах із Кремлем і Газпромом.
Адже саме втручання Фірташа і міжусобиці в президентській команді в період між 21 грудня 2005-го - 3 січня 2006-го призвели до появи Угоди про врегулювання відносин у газовій сфері, яку Олександр Чалий, нині заступник глави Секретаріату, справедливо назвав "Перл-Харбором української енергетичної дипломатії".
Якщо в Кремлі не побачать скоординованих і продуманих дій влади із забезпечення енергетичного суверенітету, то РУЕ нікуди не зникне, або з'явиться з новим ім'ям, наприклад "газотранспортного консорціуму", як це пропонувалося адміністрацією Кучми в 2002 році, а потім "антикризовим" урядом Віктора Януковича у 2006-2007 рр. Тільки цього разу відповідальність за черговий провал нестимуть чинні президент та прем'єр-міністр.
Петро Бурковський, експерт Школи політичної аналітики при Національному університеті "Києво-Могилянська Академія"