Невидима сторона євроінтеграції: хто платить за енергоінфраструктуру в ЄС?

Чи готова Україна бути частиною ЄС, якщо це потребуватиме додаткових витрат її споживачів? На прикладі застосування механізму розподілу витрат на побудову енергетичної інфраструктури передбачаю, що вступ в ЄС потребуватиме становлення довіри до влади, зокрема наднаціональних органів ЄС. 

Євроінтеграція є закріпленим вектором руху для України. На ринках газу та електроенергії вона має посилити конкуренцію між постачальниками, захистити від монополізму та збільшити обсяг прав споживачів тощо. 

У кінцевому рахунку від неї вітчизняний споживач має отримати переваги у вигляді нижчих витрат на енергетичні ресурси. Водночас, досягненню цієї довгострокової цілі передує процес розподілу витрат між країнами, оскільки побудова спільного ринку, де вільно діють сили попиту та пропозиції, потребує реалізації загальноєвропейських проєктів. Цікаво зрозуміти, чи готова Україна до запровадження механізму розподілу витрат, що діє в ЄС. 

У цій колонці наводжу приклад усталеного в ЄС механізму регулювання енергетичних ринків, застосування якого в Україні прямо зараз викликало б шквал питань і непорозуміння. Йдеться про транскордонний розподіл витрат на створення енергетичної інфраструктури (cross-border cost allocation, "CBCA"). 

Механізм СВСА закладений Регламентом ЄС TEN-E, оригінально прийнятим в 2013 році та переглянутим в 2022 році. Цей механізм передбачає, що при побудові транскордонної інфраструктури окремі країни можуть понести більше витрат, ніж отримати вигод чи пов’язаних доходів. 

У такому разі, має бути надана компенсація цим країнам з боку інших країн, що отримають суттєвий позитивний ефект від нової інфраструктури. При цьому кошти для компенсації збираються зазвичай як додатковий елемент до тарифу на транспортування газу чи передачу електроенергії, що затверджується національним енергорегулятором (в Україні цей орган – НКРЕКП). Тобто по суті споживачі однієї країни ЄС оплачують часткову вартість будівництва або інших робіт, що виконуються в іншій країні ЄС. 

У цьому контексті постає декілька принципових питань. Хто визначає загальний обсяг витрат та які країни мають платити компенсацію? У яких пропорціях відбувається розподіл витрат між декількома країнами? 

Згідно з Регламентом TEN-E, рішення про виплату компенсації за механізмом СВСА приймається спільно національними енергорегуляторами відповідних країн, а якщо вони не можуть домовитися – наднаціональним органом ЄС, Агентством співробітництва енергетичних регуляторів (ACER), який є незалежною інституцією ЄС з власною компетенцією. 

Цим рішенням затверджується як загальний очікуваний обсяг витрат, так і країни, що мають сплатити компенсацію. Це не обов’язково мають бути країни, де реалізовуватиметься інфраструктурний проєкт. У рішенні також визначається частка витрат для кожної країни, яка має відповідати частці позитивного ефекту, який отримають її споживачі. 

Станом на кінець 2021 року було 17 випадків застосування механізму CBCA в електроенергетиці та 28 у сфері газопостачання. При цьому ACER приймав рішення у двох випадках: розподіл витрат щодо газопроводу між Польщею та Литвою та щодо електричної лінії між цими ж країнами. 

За статистикою ACER за 2013-2020 рр. із 41 рішення, прийнятого країнами ЄС в цей період, 9 передбачали транскордонну компенсацію, при цьому 4 – передбачали оплату компенсації країною, де не відбувалася реалізація відповідного проєкту, на загальну суму близько 130 млн євро. 

Цікаво, як би виглядала дія механізму СВСА в Україні. Наразі енергетична інфраструктура Україна є достатньо добре з’єднаною з країнами ЄС. Проте для реалізації наміру стати важливим експортером електроенергії в ЄС може бути потрібним її посилення. 

Збільшення імпорту електричної енергії та потенційно газу чи водню в ЄС може потребувати не лише інвестицій в Україні, а й в енергетичних системах країн ЄС. 

Якщо б Україна була членом ЄС, де діє Регламент TEN-E, НКРЕКП у такому випадку могла б отримати запит про покриття частки витрат на території інших країн ЄС, включивши їх до тарифу Укренерго або Оператора ГТС України. 

При цьому важливо розуміти, що може йтися про проєкт, який не має фізичної присутності в Україні, а лише реалізація якого дозволить отримати майбутні вигоди для ринку України. 

НКРЕКП мала б провести переговори з енергорегуляторами інших країн ЄС, але якщо б, наприклад, НКРЕКП не погодилася б з позицією інших регуляторів – рішення про обсяг витрат та про частку України в них приймалося б ACER. При цьому НКРЕКП була б зобов’язана прийняти це рішення до обов’язкового виконання.

В Україні, можна передбачати, що такий порядок дій викликав би дуже багато запитань. 

Як НКРЕКП може прийняти рішення про стягнення з українських споживачів витрат, які не створюють фізичних об’єктів в Україні? (Нагадую, що Україна отримуватиме вигоди від проєкту, але це не буде нова підстанція або газопровід, які можна помпезно відкрити, перерізавши червону стрічку.)

Як до подібного рішення НКРЕКП поставляться правоохоронні органи, органи, що здійснюють фінансових нагляд, а також суди? Бо по суті йдеться про умовний розподіл загального обсягу витрат між декількома країнами. 

Національні енергорегулятори мають визначити, чи потрібні та обгрунтовані витрати, але якщо між ними виникне спір – рішення прийматиме наднаціональний орган ЄС (ACER). 

Як всі ці органи поставляться до рішення ACER, з яким навіть український регулятор може бути (принаймні в деякій частині) не згодний? 

Всі ці питання, на практиці, є дуже проблематичними. 

Мій опис не про те, що поганого в євроінтеграції. Механізм СВСА сприяє більш справедливому розподілу витрат на побудову спільної інфраструктури, а також посилює довіру інвесторів. 

Проте для інтеграції України в ЄС потрібно суттєво переглянути підходи до багатьох речей, а зокрема до довіри, яку мають отримати окремі державні органи. Будучи в ЄС, Україні потрібно нести частину відповідальності за спільний бюджет та довіряти рішенням органів, які знаходяться далеко від Києва. 

Для багатьох країн цей стрибок був болісним. У випадку України він буде ще більш складним, зважаючи на те, через які страждання проходить український народ на шляху до євроінтеграції. Водночас, не готуючись до цієї важливої зміни – ми лише приховуємо проблему, а не шукаємо її рішення.