Чи потрібні в Prozorro трираундові аукціони

Кабмін повертає в Prozorro трираундові аукціони. На початку 2023 року їх тимчасово замінили сліпим аукціоном.

У межах останнього учасники не можуть знижувати ціну, переможця обирають одразу за початковими ціновими пропозиціями.

Однак це не повне повернення до попереднього підходу, адже зараз замовники отримали право провести закупівлю так само без гри на пониження ціни, якщо обґрунтують потребу в цьому.

Таку опціональність Мінекономіки пояснює тим, що на майбутнє уряд хоче надати можливість гнучко реагувати на ситуацію з енергопостачанням або іншими форс-мажорами, які можуть бути викликані війною.

У січні запровадження такого механізму викликало бурхливу дискусію. Transparency International Ukraine застерігала, що це рішення недостатньо обґрунтоване і містить деякі ризики.

Аукціон є запорукою активної конкуренції учасників і дозволяє досягти максимальної економії. Відмова від нього може знизити економію на закупівлях, що неприпустимо під час війни в умовах браку коштів.

Ті, хто нейтрально або позитивно сприймали таку ідею, говорили, що закупівлі без аукціону широко застосовують на Заході і вони мають свої переваги.

Питанню переваг тендерів з аукціонами і без них присвячено чимало досліджень, але більшість з них теоретичні. Ефективність цих підходів складно визначити в лабораторних умовах. Після скасування аукціонів Україна змогла на практиці побачити ефект від різних підходів до закупівель.

Торги з аукціоном і без: головні відмінності

Основна складність порівняння різних методів закупівель полягає в тому, що логіка поведінки учасників у них принципово різна.

У торгах з багатораундовим аукціоном учасник може подати первинну пропозицію, близьку до очікуваної вартості, і далі будувати свою стратегію залежно від перебігу аукціону.

Якщо активність конкурентів низька, він може перемогти з високою ціною. Якщо активність висока – доведеться знижувати пропозицію або програти.

Проте говорити, що учасник зацікавлений дати максимально високу стартову ціну, теж неправильно. Розмір первинної пропозиції визначає черговість кроків учасників аукціону. Той, хто дав найменшу ціну, має перевагу над конкурентами – він робить свій крок останнім.

Закупівлі із сліпим аукціоном передбачають, що в учасників є тільки одна спроба надати пропозицію і вгадати. Якщо ціна виявиться надто низькою, підприємець отримає менший прибуток, ніж міг би. Якщо надто високою – може програти тендер конкуренту. Це нібито стимулює його дати нижчу пропозицію зі старту.

Дослідження щодо практики застосування аукціонів свідчать, що закупівлі з багатораундовими аукціонами пріоритетніші, якщо предмет закупівлі конкурентний і є три чи більше пропозицій, що відповідають вимогам замовника.

Для закупівель на ринку з низькою конкуренцією та обмеженим колом потенційних постачальників однораундовий аукціон може дати кращий ефект. Такий метод швидший і може застосовуватися для менш важливих закупівель.

У багатьох країнах замовник може сам визначати тип аукціону. Такий підхід називають опціональним аукціоном.

Також є перехідні моделі закупівель, у яких аукціон призначають після подачі пропозицій учасників, якщо їх не менше трьох, або коли різниця найнижчої стартової пропозиції і наступної за нею становить менше 10%.

Такі проміжні правила мають переваги обох підходів: учасник не знає, чи його початкова пропозиція остаточна, а якщо торги конкурентні, аукціон дозволяє досягти максимальної економії.

Однак такі методи закупівлі не дуже популярні через складність технічної імплементації. Їхні переваги здебільшого теоретичні і їх складно перевірити.

Перевірка гіпотез

Ми висунули низку різних гіпотез, що базуються на теоретичних дослідженнях ефективності закупівель з аукціоном та без нього. Для порівняння обрали два періоди: з 19 жовтня до 31 грудня 2022 року і з 3 січня до 1 квітня 2023 року.

Це не ідеальна вибірка, адже один період припав на кінець бюджетного року, а інший – на початок. Також у ці періоди були різні умови з постачанням електроенергії, що могло вплинути на перебіг закупівель, зокрема на ціни.

Однак тоді діяли однакові правила процедур (відкриті торги з особливостями). Основна відмінність полягала в наявності/відсутності обов’язкового аукціону.

Вибірку ми вивантажили 5 травня. До неї увійшли лише успішно завершені лоти. Економія в розрахунках визначена як співвідношення суми економії до очікуваної вартості закупівлі. Ми відсіяли з вибірки дані з аномальними показниками економії: 1% лотів з найбільшою і найнижчою економією.

1. Скасування багатораундових аукціонів зменшить економію.

Основна перевага закупівель з аукціонами – здатність досягати кращої економічної ефективності. Таке твердження наводить більшість профільних досліджень. Теоретично ефект від аукціону досягає оптимального значення, коли в закупівлі беруть участь троє або більше учасників.

Порівняння закупівель до і після скасування аукціонів підтверджує цю гіпотезу. За досліджуваний період до скасування аукціонів успішно завершені лоти на суму майже 95 млрд грн. Сума економії становить 7,63 млрд грн. Тобто економія в цих закупівлях становила 8,03% від очікуваної вартості.

Після скасування аукціонів успішно завершені лоти на суму понад 88 млрд грн. Сума економії в них становить лише 6,06 млрд грн. Отже, частка економії в завершених торгах скоротилася з 8,03% до 6,83% – на 1,2%.

Якщо глянути на закупівлі в розрізі кількості учасників, то різниця в економії між торгами з аукціоном і без нього мінімальна в процедурах з одним-трьома учасниками та істотно зростає із збільшенням кількості учасників.

У торгах з понад чотирма учасниками різниця показника економії становить уже 3-4% залежно від того, застосовувався аукціон чи ні.

Водночас торги без аукціону дають навіть кращий показник економії в лотах з очікуваною вартістю менше 200 тис грн. Якщо аналізувати відсоток економії в різних діапазонах сум очікуваної вартості, то виявляється, що в найменших закупівлях після скасування аукціону показник економії навіть зріс.

Очевидно, тут дійсно працює правило зміни поведінки учасника. У маленьких закупівлях висока ймовірність, що конкуренція буде низька, тому "сліпий аукціон" спонукає давати дещо нижчу ціну, ніж в лотах з аукціоном. Із збільшенням очікуваної вартості закупівель перевага торгів з аукціоном зростає.

У закупівлях вартістю від 200 тис грн до 500 тис грн закупівлі з аукціоном і без нього показали майже однаковий результат, а в торгах на суму понад 1 млн грн торги з аукціоном забезпечують значно вищу економію.

Оскільки ці закупівлі формують більшість економії в системі Prozorro, це позначається на загальному результаті: загальне зниження економії – на 1,2%.

Загалом скасування аукціону негативно вплинуло на економію закупівель у системі. Особливо це справедливо щодо дорогих закупівель. Потенційно цей 1% зниження економії – це втрата понад мільярда гривень лише за три місяці.

Проте в закупівлях з очікуваною вартістю менше 500 тис грн після скасування аукціону показник економії навіть покращився. Відповідно, для закупівель з меншою очікуваною вартістю можна розглянути кілька варіантів.

Перший – залишити сліпі аукціони; другий – впровадити опціональні, щоб замовник сам вирішував, купувати через аукціон чи без; третій – підняти поріг, але це питання потребує додаткового вивчення. Для закупівель понад 500 тис грн доцільно застосовувати обов’язковий трираундовий аукціон.

2. Торги без аукціону дадуть вищу економію в закупівлях з мінімальною кількістю учасників.

До переходу на сліпий аукціон 65% відкритих торгів з особливостями, у яких було достатньо пропозицій, проходили з одним учасником. У таких випадках трираундовий аукціон не відбувався і початкова пропозиція ставала фінальною.

Оскільки раніше учасник міг зменшувати ціну під час аукціону, більш виграшною стратегією було поставити вищу ставку і знизити її, якщо є конкуренти. Якщо на закупівлю прийшов один учасник, це збільшувало ризик, що замовник отримає вищу ціну, ніж ту, яку був готовий надати підприємець, якби мав конкурентів.

У сліпому аукціоні учасники не можуть зменшувати свої пропозиції після того, як побачать пропозиції конкурентів. У теорії це мало стимулювати їх одразу надавати нижчі ціни, щоб збільшити свій шанс на перемогу. Практика застосування торгів без аукціону в Prozorro цю гіпотезу не підтверджує.

Якщо порівнювати закупівлі до і після скасування аукціонів, показник суми економії в закупівлях з одним учасником майже не змінився.

До скасування аукціонів було оголошено успішних конкурентних тендерів з одним учасником на 52,1 млрд грн. Сума економії в них становить 2,15 млрд грн. Після скасування аукціонів сума таких торгів становить 53 млрд грн, а сума економії – 1,96 млрд грн. У відсотках економія навіть знизився: з 4,15% до 3,7%.

Отже, скасування аукціону не сприяло зниженню вартості пропозицій у торгах з одним учасником (з низькою конкурентною активністю). Гіпотеза про те, що в торгах з аукціоном учасники можуть давати вищу стартову пропозицію, залишаючи запас для торгу, не знаходить підтвердження в результатах аналізу.

Очевидно, учасники схильні прогнозувати низьку конкуренцію лише в невеликих закупівлях. Якщо очікувана вартість росте, наявність чи відсутність аукціону істотно впливає на стратегію визначення початкової вартості.

3. Скасування аукціонів скоротить час проведення закупівель.

Скасування трираундовго аукціону позбавило закупівлю двох етапів, що впливали на її тривалість: очікування на проведення аукціону та сам аукціон, де учасники почергово можуть знижувати свої ціни.

Середня тривалість закупівель скоротилася з 24,3 до 23,3 дня. Це дозволяє замовнику економити в середньому 4% часу, витраченого на одну закупівлю. Частка закупівель з тривалістю менше 30 днів зросла з 51,3% до скасування аукціону до 59,8% після від загальної кількості оголошених лотів у періоді.

Проте зменшення тривалості закупівлі в цих межах не завжди має важливе значення, особливо коли йдеться про великі і важливі закупівлі.

Зміна тривалості закупівель на один-три дні істотно впливає лише на швидкі закупівлі. Тобто ті, які передбачають постачання товарів за короткий проміжок часу. Зазвичай це невеликі суми і достатньо прості товари.

Якщо ж говорити про великі контракти і постачання значних обсягів, то їх тривалість вимірюється місяцями, а інколи роками. У загальному циклі закупівлі – від формування потреби до постачання товару чи виконання робіт – такий короткий проміжок часу не має якісного впливу.

До того ж замовник може скоротити термін постачання товару на ті самі один-три дні, що в більшості випадків не має критичного впливу і дозволить досягти того ж результату, що і у випадку скасування аукціону.

З огляду на це варто розглядати скорочення тривалості закупівлі як позитивний фактор лише для невеликої категорії закупівель, у яких період від оголошення закупівлі до постачання товарів чи виконання робіт менший, наприклад, за 30 днів. Лише тоді це дає достатньо високу економію часу (10%).

4. Скасування аукціонів негативно вплине на конкуренцію.

Одне з побоювань скептиків скасування багатораундових аукціонів полягало в тому, що воно призведе до значного збільшення закупівель з мінімальною кількістю учасників та загалом до зниження конкуренції.

Мовляв, у замовників не буде стимулу працювати з ринком, адже тепер немає аукціону як індикатора активності закупівлі, а для укладання контракту достатньо однієї пропозиції. Ця гіпотеза не підтверджується. Частка лотів, на які не подали жодної пропозиції, після скасування аукціону навіть скоротилася.

Не знизилася й середня кількість пропозицій. Цей показник навіть дещо зріс після скасування багатораундових аукціонів. Якщо раніше на всі відкриті торги з особливостями в середньому приходили 1,13 учасника, то після змін – 1,38.

Отже, наявність чи відсутність багатораундового аукціону не впливає на кількість учасників, а скасування аукціонів не знизило конкуренцію.

Висновки

Вибірка даних не ідеальна через різні періоди року і ситуацію з електроенергією, але вона дозволяє оцінити загальний ефект від скасування трираундових аукціонів. Хоча більшість гіпотез щодо впливу скасування багатораундових аукціонів дослідження не підтвердило, справдилася найважливіша.

Перехід на сліпий аукціон знизив показник економії, найсуттєвіше – для дорогих тендерів. Держава могла б додатково заощадити щонайменше мільярд гривень за три місяці, що ми дослідили, якби багатораундові аукціони не скасували.

Водночас аналіз показує, що для закупівель на менші суми – до 500 тис грн і особливо до 200 тис грн – негативного впливу не було. Навпаки: для закупівель на менші суми сліпий аукціон виявився більш ефективним з точки зору економії.

Відповідно, повернутися до обов’язкових багатораундових аукціонів для закупівель на суми понад 500 тис грн – правильне рішення. Під час війни держава не може переплачувати на закупівлях, коли кошти потрібні для оборони. Проте для торгів на суми до 500 тис грн варто лишити сліпі аукціони.

Водночас варто розглянути варіант підняття порогів для відкритих торгів. Їх майже не переглядали з часу заснування Prozorro. Зважаючи на інфляцію, цей крок вбачається логічним, зокрема, щоб частково розвантажити замовників.

Публікація підготовлена за фінансової підтримки USAID / UK aid проєкту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS" та ЄС. Її вміст є винятковою відповідальністю Transparency International Ukraine.