Гроші в обмін на реформи та фінансові гарантії для інвесторів
Я мав честь представляти звіт "Economic Priorities in Post-War Ukraine: A Blueprint for Reform" на початку березня в аналітичному центрі ECIPE у Брюсселі.
На наступний день ми зробили публічну онлайн-презентацію у CASE (Варшава).
До документу великий інтерес в західних аналітичних колах. Маємо запрошення представити звіт у Bruegel та Cato Institute.
І впевнений, що з поширенням звіту, будуть інші майданчики для його представлення. Особливо приємні позитивні відгуки від Світового Банку та ОЕСР.
Звіт чітко структурований і гармонізований, чим вигідно відрізняється від альтернативних продуктів, які здебільшого є збірками поглядів різних авторів і ці погляди в рамках одного звіту часто суперечать одне одному.
Ми витратили чимало часу, щоб усією командою дійти деколи навіть нелегких компромісів у чутливих питаннях. Але врешті-решт звіт відображає чітку та струнку позицію, без внутрішніх суперечностей.
Наш звіт є єдиним, який відстоює про-ринковий розвиток України після війни. Усі, без винятку, альтернативні пропозиції реформ розглядають післявоєнну фінансову допомогу, що буде витрачатись через бюджет, як основне джерело розвитку країни після закінчення бойових дій.
При цьому усі визнають, що ринкова економіка це добре, але не пояснюють яким чином у повоєнній Україні з’явиться самодостатня ринкова економіка. Можливо, припускають, що це відбудеться саме по собі.
Ми в жодному разі не заперечуємо величезні фінансові потреби України після війни, але наша команда переконана, що Україні потрібно набагато більше, ніж просто гроші.
Україна після війни повинна стати економічно самодостатньою та фінансово спроможною, а це завдання набагато складніше, ніж просто отримання фінансової допомоги від Заходу і витрачання з бюджету.
В чому суть наших пропозицій? Перед тим, як відповісти на це питання, окреслю ті основні проблеми, з якими ми працювали.
Вихідні умови:
1) До початку війни Україна започаткувала майже усі необхідні реформи. Десь йшло гірше, десь йшло краще. Але, якщо дивитись на перелік необхідних реформ, то майже у кожній сфері щось відбувалось.
2) Єдиною білою плямою у цьому процесі була судова система та правоохоронна система. Як показує Світовий Банк за роки незалежності у питанні верховенства права мало що змінилось (https://prnt.sc/DsDinIOsWe_y).
Більше того, якщо порівняти, в яких умовах робились реформи в Польщі чи Балтійських країнах на початку 90-х, то ви помітите, що Польща та Балтійські країни вже в 90-х мали більш-менш робочу судову систему та правоохоронну систему на основі яких будувалась, у тому числі, економічна політика – такої якості судової та правоохоронної системи Україна не досягла навіть станом на 2021-й рік.
3) Після закінчення війни, навіть при найбільш оптимістичному сценарії Україна не зможе миттєво подолати прірву у розвитку судової та правоохоронної системи і ми повинні визнати, що наступні 5-10 років у нас верховенство права буде мати статус "under construction" і функціональним воно не буде.
4) Для післявоєнної відбудови та відновлення економіки нам потрібні будуть приватні інвестиції у великих обсягах.
5) Приватні інвестиції дуже примхливі і "пливуть у ті води", де працює верховенство права.
Ще раз. Після війни нам потрібно буде багато приватного капіталу, щоб відновитись і стати самодостатніми. Але щоб цей капітал у нас з’явився, нам бракує верховенства права.
А от це саме верховенство права у нас швидко не з’явиться навіть за найкращих умов, на це потрібен буде час.
І дилема полягає у тому, що інвестиції нам потрібні терміново і вже на вчора, а умови для приходу капіталу у нас з’являться колись там через 5-10 років і то без гарантій. Зафіксували цю дилему.
Що нам на цю дилему відповідає mainstream? З різними варіаціями відповідь десь наступна:
(і) ми зробимо адаптацію законодавства ЄС (читай зробимо вправу copy/paste) і вже за кілька років у нас все підтягнеться до рівня ЄС, у тому числі і верховенство прав.
(іі) ми будемо наполегливо просити давати нам більше грошей на відбудову і ці гроші, витрачені через бюджет, дадуть поштовх розвитку економіки, у тому числі і приватному сектору.
Проте…
В умовах, коли закони не працюють, ухвалення нових більш складних законів (sophisticated EU legislation) має дуже значні ризики зазнати невдачі.
В Україні зіпсований передаточний механізм від законодавства до впровадження у реальне життя. І допоки цей передаточний механізм залишається в неробочому стані, не дуже принципово, які закони він не може "передати" в реальне життя… українські, чи sophisticated EU legislation.
Повинна бути надійна основа, fundamentals, як кажуть Європейці, надійний стрижень, на який ці закони будуть нанизуватись. Повинен бути робочий rule of law.
І коли ми говоримо про фінанси, то тут ми знову натикаємось на ту ж саму проблему. Крупному міжнародному капіталу потрібен rule of law.
Без нього нам будуть аплодувати, нас будуть лайкати, але інвестувати у потрібних обсягах не будуть.
Яким же чином можна вийти із ситуації, коли гроші для відновлення потрібні терміново, а передумов для приходу масштабних фінансових вливань немає і ще довго не буде?
Варіант, який ми пропонуємо, це один із можливих і, звісно, з’являться різні альтернативи. Але це початкова точка для обговорення самої суті проблеми.
Перше, що потрібно зробити – це створити хорошу кількісну систему моніторингу стану справ як в судовій, так і в правоохоронній системі. Щось по типу того, як це робить Світовий Банк, тільки у більш розгорнутому вигляді.
Чому це важливо? В Західному суспільстві, ухвалення якісного закону і є індикатором рішення проблеми. У вас щось працює не так, ви розробляєте закон, ухвалюєте його і проблема вважається вирішеною.
В умовах, коли закони не працюють (зламаний "передаточний" механізм) ухвалення найбільш якісного закону не є гарантією, що щось зміниться.
Створення розгорнутої (у кількісних показниках) системи відслідковування що відбувається з верховенством права в країні — це буде зручний інструмент як для української сторони, так і для іноземних партнерів.
Щоб не було так, що одні антикорупціонери кажуть, що все працює добре, а інші кажуть, що все працює погано.
Моніторингова система зекономить нам усім час та сили і направить увагу саме в ті точки, які не працюють. Також вона спростить нашу комунікацію з партнерами у питаннях фінансів.
Друге, що потрібно зробити – це спростити усі адміністративні процедури, пов’язані з економічною політикою і в першу чергу це стосується податкового та митного адміністрування.
Це рух дещо в іншу сторону по відношенню до адаптації sophisticated EU legislation, але в умовах нефункціонального rule of law це критично необхідно, щоб запустити економічний двигун.
Податкова система у нас працює на основі презумпції вини. В країнах, де працює верховенство права, усе побудовано на невідворотності покарання.
Наша судова та правоохоронна система не здатні забезпечити невідворотність покарання, тому керівництво країни налаштувало фіскальну систему таким чином, що усі платники податків підозрюються у потенційному ухиленні і повинні доводити в найдрібніших операціях, що вони нічого не задумали лихого проти держави.
Вважається, що це добре для наповнення бюджету, але це точно дуже погано для економічної активності. Сподіваюсь, тут зайвих пояснень не потрібно.
Тому потрібно спрощувати, щоб мінімізувати випадки, де чиновник та підприємець можуть по-різному трактувати одну і ту ж ситуацію. Бо в таких випадках їм потрібні послуги суду, а ці послуги у нас шкутильгають. Тому максимальне спрощення, щоб запустити економічний двигун.
Третій крок – це зацікавити крупний приватний капітал. Бо питання спрощення, здебільшого, стосується малого та середнього бізнесу. А от крупний капітал спрощенням не здивуєш.
З крупним приватним капіталом дві ключові точки – це страхування воєнних ризиків та захист від зловживань з боку чиновників (захист прав власності).
Щодо страхування ризиків вже ведеться активна робота. Ключове слово тут MIGA. А от щодо захисту від чиновників, тих же самих правоохоронних органів, ми знову впираємось у відсутність верховенства права.
Розмірковуючи над цією дилемою ми з колегами вирішили запропонувати експериментальний підхід, який, можливо, з першого погляду читачам виглядатиме дивним.
Проте, не поспішайте відмахуватись. Ось в цьому місці поверніться трохи вверх по тексту і ще раз перечитайте частину "Вихідні умови". Перечитали? Тоді рухаємось.
Отже, без робочого верховенства права нам не залучити приватний капітал у достатній кількості. Цікавість до України величезна, як і у 2004-му, як і у 2014-му.
Але проявляти цікавість і брати на себе ризики – це дві різні історії. Між зацікавленням і покласти гроші на стіл – величезна прірва, яку, в нашому випадку, буде не дуже легко подолати.
Де нам взяти верховенство права вже зараз, коли "поставка" вітчизняного rule of law явно запізнюється? Там же, де ми взяли Himars, M777 та іншу зброю, якої у нас немає і яку ми самі досі не виробили. Імпортувати. Інших варіантів у нас немає.
В цьому контексті ми подивились на популярну ідею Британського права в Україні (чи будь-якого іншого) дещо під іншим кутом.
Чому ця ідея неробоча і чому вона не спрацьовувала? Приватні особи і без будь-яких підказок можуть з’ясовувати свої відносини у Високому Суді Лондона. Власне, олігархи так вже давно роблять.
Дилема в тому, що основний ризик для інвесторів йде з боку самої держави (в особі окремо взятих чиновників), а от на чиновників дія Британського права чи будь-якого іншого закордонного права не поширюється.
Чиновник своїми діями може завдавати підприємцю збитки, але відповідальності жодної не несе. Чиновники несуть відповідальність за збитки для держави, але то вже трохи інша історія.
Як можна контролювати потенційну загрозу з боку чиновництва в умовах відсутнього rule of law? Можливий варіант – це фінансова застава. Україна претендує на багатомільярдну компенсацію за завдані збитки. Оцінки від 300 до 700 млрд дол США.
Західний світ може ці гроші конфіскувати тільки на користь України і особливих варіантів тут немає. Чому б ці гроші не використати в перші роки після війни як фінансову заставу для залучення тих же приватних інвестицій?
Орієнтовний механізм наступний. Уряд залучає інвестиції на принципах Британського права (як і хотіли), але на випадок якщо інвестор постраждає (і він це доводить в тому суді, який йому подобається) десь там на заході лежать солідні кошти, які можуть бути використані для компенсації завданих інвестору збитків.
А керівництво України нехай вже в звичному порядку розбирається, хто в такий спосіб з чиновників завдав державі збитки через завдання збитків приватним інвестиціям.
Важливий момент про ці 300 чи 700 млрд дол США, на які претендує Україна. Почну з того, що це шалені цифри для нас. Для порівняння, програма славетного Великого Будівництва це всього 4,8 млрд дол США за весь 2021-й рік.
Усі прямі іноземні інвестиції, які зайшли в Україну за роки незалежності це сумарно 94 млрд дол США. За усі три десятка років незалежності. Тут є нюанс, що USD у 1995-му це трохи інші USD ніж у 2021-му, але все одно порядок цифр дає чітке розуміння наскільки масштабні кошти ми просимо конфіскувати на нашу користь.
Скажу неприємне та непопулярне, але Україна поки навіть немає спроможності ефективно використати 300 млрд дол США за короткий відрізок часу 3-5 років. Завжди є варіант роздавати гроші на вулицях, чи підвищити на кілька років пенсії до €1000, але це не дуже гарне використання капіталу, та й іноземні партнери будуть трохи заперечувати.
Іншими словами, якщо частина з потенційно конфіскованих коштів буде використана як застава для залучення крупного приватного капіталу, то це жодним чином не зупинить процес відбудови, а навіть навпаки прискорить відновлення і запуск нашого економічного двигуна.
Більше того, така постановка питання продемонструє зрілу позицію керівництва країни і покаже, що ми чітко розуміємо свої слабкості і готові з ними системно працювати.
А як же вітчизняна судова та правоохоронна системи? Звідки вони з’являться, якщо іноземні інвестори будуть працювати під захистом імпортованих правових систем?
Тут поки що ніхто кращого не придумав окрім механізму "гроші в обмін на реформи". Ось зараз гортаємо трошки вверх і згадуємо про перший крок, а саме створення системи кількісних показників для моніторингу судової та правоохоронної системи.
Позиція нашої команди дуже чітка. Після завершення бойових дій фінансова підтримка повинна мати пряму прив’язку до прогресу реформ з верховенством права на першому місці.
І щоб не було різночитання успіхів в цьому напрямку нам дуже знадобляться кількісні показники, щоб розуміти, що відбувається із судами. Кожен наступний транш на відбудову повинен бути чітко прив’язаним до прогресу по цих показниках.
Ще раз повторю, мова йде про період після завершення бойових дій. На сьогодні ми погоджуємось, що Україні потрібна масштабна безумовна фінансова підтримка.
Підсумовуючи. Звіт дуже концентрований і містить набагато більше пропозицій, ніж я описав вище.
Рецензенти в рази скоротили текст, тому за кожним словом, кожною фразою у звіті стоїть ще один звіт, який це все більш детально пояснює. У дописі я основну увагу приділив тому, що можна назвати потенційна архітектура відновлення економіки.
Фактично, основна ідея пов’язана із можливим багатоцільовим використанням потенційно конфіскованих коштів у росії. Перша ціль, на яку ці кошти повинні використовуватись – це власне відбудова руйнувань.
Друга ціль – це використання їх як застави для залучення приватного капіталу та прискорення процесу відновлення. Третя ціль – використання цих котів як стимулу для побудови вітчизняної системи верховенства права. Гроші в обмін на реформи.
Україні потрібні кошти на відбудову. Але що нам потрібно набагато більше – це стійкі інституції та самодостатня ринкова економіка.