Задонатив на ЗСУ – щасливої дороги за кордон. Що не так із новим законопроєктом?
Війна з росією перетворила перетин кордону, який до того був буденністю, на проблему для багатьох українських чоловіків та деяких жінок.
З моменту введення воєнного стану та загальної мобілізації чоловікам, а також військовозобов'язаним жінкам, які є громадянами України віком від 18 до 60 років, виїзд з України обмежено.
Перелік винятків (зокрема, до них належать особи з інвалідністю, особи, на утриманні яких перебувають троє і більше дітей віком до 18 років, члени екіпажів морських суден, деякі волонтери) періодично переглядають і доповнюють.
Та він все одно залишається вичерпним і закритим. Тому якщо людина не належить до жодної з цих категорій, вона не зможе потрапити за кордон, як би того не бажала та на які б умови не погоджувалася.
Та 13 вересня, на сьомому місяці війни, до Парламенту було внесено Проєкт Закону №8029, який пропонує змінити порядок виїзду громадян за кордон. Ми вирішили розібратися, що він пропонує.
Зміна підходів до права на виїзд і в'їзд
Наразі ст. 1 Закону "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" (Закон) гарантує, що громадянин України ні за яких підстав не може бути обмежений у праві на в'їзд в Україну.
Проєкт пропонує змінити підхід в цій частині, запровадивши нове правило, за яким:
- з одного боку, громадянина не може бути обмежено не лише у праві на в'їзд, а й у праві на виїзд;
- з іншого боку, прибрані слова "ні за яких обставин", натомість вказано "ні за яких інших підстав, крім передбачених у цьому законі".
Отже, закон надає право на виїзд, проте встановлює можливість обмежувати право на в'їзд. Логіка законодавця, а також намір об’єднати всі обмеження в одному законі цілком зрозумілі, проте нормативне оформлення таких змін обрано вкрай невдало.
Справа в тому, що обмеження на виїзд, які діють зараз, встановлені іншими законодавчими та підзаконними актами, а тому заборона обмеження у праві на виїзд з України "ні за яких інших підстав, крім передбачених у цьому Законі" призведе до припинення дії обмежень, встановлених іншими законами, тобто усіх тих, що фактично діють зараз.
Є і певні неузгодженості з Конституцією, але все по порядку. Норма очевидно підлягає доопрацюванню.
Виїзд за донат?
Нові правила передбачають, що в умовах воєнного стану для виїзду з України громадяни України, яким раніше було заборонено виїжджати з України, мають додатково надати:
- рішення органу влади про офіційне відрядження за кордон (у тому числі для перевезення гуманітарних вантажів),
або
- документи, що засвідчують факт навчання чи вступу на навчання у зарубіжному навчальному закладі,
або
- письмове погодження на виїзд за кордон від територіального центру комплектування та соціальної підтримки,
або
- документи, які підтверджують:
- наявність рахунку в одному з державних банків України з гарантійним внеском у розмірі не менше 5 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (наразі це 13 тис. грн), кошти з якого громадянин не може використовувати за межами України,
- передачу відповідному банку нотаріально засвідченої заяви про добровільний обов’язок поповнювати рахунок із гарантійним внеском коштами в сумі, яка дорівнює мінімум розміру податків з мінімальної заробітної плати (наразі це близько 2,7 тис. грн), за кожен місяць (або частину місяця) перебування за кордоном під час дії в Україні воєнного стану, та дозвіл відраховувати з рахунку з гарантійним внеском передбачену в цьому абзаці мінімальну суму на спеціальний рахунок для збору коштів на підтримку Збройних Сил України після завершення кожного місяця, протягом якого громадянин перебував за межами України під час дії воєнного стану (або якщо громадянин не повідомив банк про повернення в Україну).
Тут цікаво, що окрім задекларованої в назві законопроєкту можливості виїзду на умовах гарантованої фінансової підтримки, пропонується встановити ще три окремі категорії, до яких правила гарантованої фінансової підтримки, судячи з конструкції норми, не застосовуються.
І якщо щодо студентів іноземних вишів дискусії тривають вже давно, то пропозиції щодо рішень органів влади про відрядження та письмового погодження ТЦК виглядають незрозумілими.
По-перше, відсутні будь-які орієнтири щодо підстав, на яких владні органи можуть видавати відповідні рішення, а ТЦК – пропозиції.
По-друге, наразі вже діють виключення для волонтерів та деяких осіб, які виїжджають у відрядження, тоді як доцільність дублювання цих норм не виглядає очевидною.
По-третє, відсутнє пояснення того, чому ці категорії осіб звільняються від гарантованої фінансової підтримки ЗСУ.
В результаті без чіткої фіксації параметрів дії нових правил маємо шанс отримати нові корупційні ризики.
А от механізм гарантованої фінансової підтримки ЗСУ – це новинка. Якщо говорити простою мовою, то будь-яка військовозобов'язана особа зможе виїхати з України за умов, якщо вона:
- Відкрила рахунок у державному банку України (до речі, чому саме в державному і чи не порушує це засади конкуренції на ринку банківських послуг, обмежуючи громадян у праві вибору банку для відкриття рахунку?);
- Поповнила його на суму не менше 13 тис грн, які не може використовувати за кордоном;
- Письмово та з нотаріальним засвідченням зобов'язалась перед банком поповнювати рахунок не менше ніж на 2,7 тис грн за кожен місяць перебування за кордоном;
- Письмово та з нотаріальним засвідченням дозволила банку відраховувати з рахунку 2,7 тис. грн на підтримку ЗСУ за кожен місяць перебування за кордоном.
Однозначно, це цікава ідея, проте є зауваження до її реалізації. Насамперед, суперечливим є формулювання "добровільний обов'язок": якщо особа вже взяла на себе певні зобов'язання за описаної схеми, її обов'язок не може бути добровільний, тож це юридична неточність.
Також викликає питання доцільність встановлення зобов'язальних правовідносин між особою і банком. Для чого особа повинна з нотаріальним засвідченням зобов'язуватися перед банком, витрачаючи кошти на нотаріуса та ускладнюючи всю процедуру, якщо таке зобов'язання можна покласти на особу вже на підставі закону? Ні в супровідних документах, ні у змісті законопроєкту його автор не дає відповіді на це питання.
Санкція за недотримання умов
Чи не найцікавіше у Проєкті – питання санкцій. Законодавець пропонує встановити контроль за виконанням умов гарантованої фінансової підтримки ЗСУ. Ідея проста: якщо особа скористалася відповідним механізмом, то при поверненні до України вона має підтвердити дотримання нею усіх умов.
І знову ж виникає ряд логічних запитань до пропонованих формулювань. По-перше, зі змісту проєкту норми однозначно не можна зробити висновок, що під "виконанням умов" тут мається на увазі сплата усіх платежів, а не наявність рахунку і надання зобов'язань банку. На практиці це може призвести до проблем у тлумаченні норми.
По-друге, логічним наслідком невиконання умов мала би бути відмова у в'їзді в Україну. Тим більше, натяк про це є у зміні підходів до права виїзд та в'їзд до України у проєкті статті 1 Закону. Проте Проєкт таку санкцію прямо не вказує.
Виникає і питання щодо можливості вказівки на таку санкцію. Адже Конституція України прямо і беззастережно передбачає: громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну. Виходить, що без змін до Конституції заборонити громадянинові повернутися в Україну не можна.
Додаткові обов'язки для тих, хто виїхав раніше
Проєкт пропонує запровадити відчутні наслідки і для тих, хто виїхав раніше. Громадяни України, які виїхали з України під час дії воєнного стану не на умовах гарантованої фінансової підтримки ЗСУ, і не мають документів, що підтверджують право на відстрочку від призову на військову службу під час мобілізації, для в’їзду в Україну мають добровільно перерахувати на спеціальний рахунок для збору коштів на підтримку ЗСУ суму, яка дорівнює 10 розмірам прожиткового мінімуму для працездатних громадян (наразі це 26 тис. грн), за кожен місяць перебування за межами України під час дії воєнного стану.
Доцільність і правомірність цієї норми викликає найбільше сумнівів. Адже до її неконституційності додаються фактична зворотна дія із обмеженням прав громадян, покладення додаткових обов'язків на тих, хто на законних підставах виїхав за кордон (наприклад, волонтерів), а також необґрунтованість встановленої суми платежу на користь ЗСУ (враховуючи сім місяців війни, сума може скласти до 150 тис. грн, а її несплата в будь-якому разі не може тягнути заборону в’їзду громадянина до власної держави).
Уточнення повноважень Уряду
Додатково проєкт пропонує надати Кабміну повноваження надавати право виїзду за межі України під час дії воєнного стану й іншим категоріям громадян, визначеним Кабінетом Міністрів України.
Формально норма дублює положення частини 2 статті 3 Закону, лише уточнюючи його зміст. Фактично ж таким повноваженням Уряд вже володіє і тривалий час користується.
Додаткова нормативна гарантія виїзду
Остання пропонована зміна – пряма заборона перешкоджати громадянам України виїжджати з України, якщо вони не входять до категорій, яким законодавчими чи іншими нормативними актами встановлено заборону на виїзд за кордон, або якщо вони надали документи, необхідні для виїзду з України в умовах воєнного стану відповідно до частини четвертої статті 2 цього Закону.
Більшою мірою норма випливає з попередніх, фактично дублюючи їх. Ймовірно, законодавець розглядає її як додаткову гарантію для забезпечення реалізації змін до закону на практиці. Ми ж вважаємо, що без санкції за "перешкоджання" така норма не має самостійного юридичного чи практичного значення.
Що маємо в результаті?
Очевидно, що законопроєкт потребує доопрацювання. Неточність юридичних формулювань може нівелювати всі зусилля законодавця, а від самого закону можна отримати зворотній ефект. Вимушені констатувати й те, що законопроєкт загалом є дискусійним з точки зору його необхідності.
Адже питання обороноздатності і мобілізаційних резервів протиставляється питанню свободи пересування. Однозначно заздалегідь передбачити економічний ефект від подібних змін також складно, оскільки поряд із передбаченими законом платежами до бюджету, недобросовісні громадяни можуть ніколи не повернутися до України, від чого економіка втратить певну частину інвестицій.
Тому слідкуватимемо за доопрацюванням законопроєкту в частині юридичних конструкцій і формулювань, а також за політичними і суспільними дискусіями щодо його доцільності.
Ймовірно, без проведення першого та отримання результатів другого прийняття відповідного закону було б передчасним.
Колонку створено у співавторстві з юристом Миколою Єремою