Реструктуризація зовнішнього боргу: міжнародна практика та можливості для України
Проблема реструктуризації зовнішнього державного боргу для нашої країни набуває все більш чітких обрисів.
Після драматичного падіння ВВП внаслідок воєнних дій розмір державного боргу на кінець 2022 року може сягнути 85% ВВП.
Масштаби матеріальних збитків від війни становлять кілька сотень мільярдів доларів, а завдання післявоєнного відновлення економіки і надання імпульсів для розвитку – не сумісні з повним обслуговуванням накопичених боргів.
У структурі зовнішнього державного боргу України домінують компоненти зобов’язань за євро-облігаційними позиками і перед міжнародними фінансовими організаціями (МФО).
Із загальної суми зовнішнього боргу — 58,4 млрд дол. США на кінець квітня 2022 р. — на заборгованість за цінними паперами на зовнішньому ринку припадало 41,3% (24,2 млрд), а перед міжнародними фінансовими організаціями (МФО) – 50,6% (29,6 млрд).
У той же час заборгованість перед офіційними двосторонніми кредиторами становила лише 3,2% зовнішнього боргу (1,9 млрд), а перед іноземними банками – 4,6% (2,7 млрд дол. США).
Післявоєнна реструктуризація зовнішнього боргу України із прощенням суттєвої його частини, очевидно, має спиратися на активну політичну підтримку наших міжнародних партнерів (США, Великобританії, ЄС та ін.) і проведення значної дипломатичної роботи. Перші кроки у цьому напрямку вже робить Конгрес США.
Законопроєкт H. R. 7081 від 15 березня 2022 р. "Ukraine Comprehensive Debt Payment Relief Act of 2022" уповноважує Уряд США шукати варіанти звільнення України від двосторонніх, багатосторонніх та комерційних боргів.
Парламентарі дають вказівку представникам США у МФО, зокрема у МВФ та Світовому банку, використовувати вплив та авторитет Сполучених Штатів для просування ідеї призупинення виплат за зовнішніми боргами України. Конгрес наказує урядовцям допомогти забезпечити комплексне погашення українського боргу.
На думку експертів, у разі остаточного ухвалення законопроєкту Сенатом США стануть головним посередником між Україною та її кредиторами в питаннях погашення та рефінансування старих боргів.
Однак просування цього законопроєкту в нинішній редакції не вирішує всі боргові проблеми України, оскільки зупинка боргових платежів у військовий час – не еквівалентна прощенню частини боргу, що впливатиме на профіль боргових виплат України впродовж кількох десятирічь.
Для звільнення української держави від тягаря надмірних боргів і переспрямування ресурсів на відбудову економіки та підвищення продуктивного потенціалу переговори щодо реструктуризації мали б фокусуватися на питаннях списання суттєвої частини зовнішнього боргу.
При пошуку шляхів реструктуризації зовнішнього боргу України слід виходити з того, що найбільш вагомим його компонентом є заборгованість перед МФО. Їм Україна заборгувала 29,6 млрд дол. США, в тому числі 14,3 млрд Міжнародному валютному фонду, 7,3 млрд Міжнародному банку реконструкції та розвитку, 5,3 млрд ЄС і 1,7 млрд дол. Європейському інвестиційному банку.
У міжнародній практиці стандартні підходи до реструктуризації боргу не передбачають списання чи перенесення термінів сплати за кредитами багатостороннім кредиторам (МФО).
Але дієва та всеохоплююча програма зменшення боргового навантаження України повинна передбачати відхід від стандартних практик і списання більшої частини боргу перед МФО. Корисним є досвід впровадження Ініціативи щодо бідних країн, переобтяжених боргом (HIPC-Initiative) та Багатосторонньої ініціативи з полегшення тягаря заборгованості (MDR-Initiative).
HIPC-Initiative була започаткована у 1996 р. МВФ і Світовим банком як спеціальна програма полегшення боргового навантаження.
На відміну від попередніх програм, всі кредитори повинні були брати участь у вирішенні боргових проблем, а до складу боргів, що підпадали під дію коригуючих механізмів, включалася і заборгованість перед МФО.
Згідно з ініціативою НІРС, ступінь зниження поточної дисконтованої вартості боргу міг досягати 80%, а згодом — і 90%.
37 країн світу пройшли процедури зниження боргового навантаження за правилами ініціатив HIPC та MDRI. Величина списання боргу для них перевищила 100 млрд дол. Такі витрати зазвичай покриваються МВФ і Світовим банком за рахунок власних ресурсів, а також покладаються на уряди-кредитори.
Згідно із стандартними вимогами, країна може претендувати на включення до програми НІРС або MDRI, якщо вона задовольняє таким умовам: а) є країною з низьким рівнем доходів; б) є позичальником Міжнародної Асоціації Розвитку і не отримує кредитів МБРР.
Україна не задовольняє вказаних критеріїв, а тому й не має можливості скористатися стандартною процедурою.
Україна, з огляду на руйнування і жертви, понесені внаслідок війни, та з урахуванням викликів післявоєнного відновлення економіки повинна отримати такі ж можливості й пільги, як і 37 країн групи HIPC-MDRI. А механізми полегшення боргового навантаження чи списання боргів повинні поширюватися на зобов'язання української держави перед МФО.
У такому випадку при списанні 70-80% цієї заборгованості України сумарний зовнішній борг держави зменшиться на суму 20-24 млрд дол. США.
Нижче наведено приклади пільгової реструктуризації (списання) зовнішнього боргу окремих країн із включенням політичних чинників.
Ірак 2003
Зовнішній борг Іраку після падіння режиму Хусейна навесні 2003 року становив 125 млрд дол. США, включаючи 37,2 млрд дол. – Паризькому клубу кредиторів і 67,4 млрд дол. – двостороннім кредиторам, які не входять до клубу.
Міжнародне співтовариство визнало, що масивний борговий тягар за необхідності відновлення Іраку гальмуватиме економічний і соціальний прогрес, а тому існує потреба в його суттєвому полегшенні.
Уряди США, Франції та Німеччини виступили із спільною політичною заявою щодо необхідності полегшення боргу Іраку заради крокування Іраку шляхом демократії та стійкого розвитку.
У вересні 2003 року міністри фінансів країн G-7 закликали уряди членів Паризького клубу вжити всіх зусиль для завершення реструктуризації боргу Іраку до кінця 2004 р.
Паризький клуб кредиторів прийняв рішення щодо полегшення боргу на 80% і закликав інших комерційних та офіційних кредиторів провести списання боргу на умовах, які є не менш сприятливими для Іраку, ніж погоджені Паризьким клубом.
21 листопада Паризький клуб кредиторів офіційно оголосив про списання 80% боргів цьому клубу на суму 31 млрд дол. Списання проходило в три етапи:
І. Негайне списання 30% суми боргу станом на 1 січня 2005 р., що дозволило анулювати 11,6 млрд дол. боргових зобов’язань Паризькому клубу.
ІІ. Скорочення основної суми боргу на 30% з відтермінуванням сплати решти на 23 роки, включаючи пільговий період з погашення боргу 6 років. Дана операція опосередковувала зменшення запасу боргу ще на 11,6 млрд дол. США, підвищуючи відсоток списання до 60%.
ІІІ. Після 3-х років впровадження стандартної програми МВФ і завершення перегляду програми Радою керуючих МВФ Паризький клуб провів ще одне списання основної суми боргу на 20% від його початкового обсягу.
Таким чином загальний запас боргу було зменшено на 7,8 млрд дол. відносно його початкової суми в 38,9 млрд дол. США.
Афганістан 2010
У січні 2010 року було схвалено рішення про полегшення боргу Афганістану на суму 1,6 млрд дол. США як країні враженій війною, що має значні потреби у фінансуванні для відбудови країни. Рішення було прийнято Світовим банком, МВФ і державами-кредиторами.
Загальна сума полегшення боргу складалася з 1,3 млрд дол. США списання номінальної суми боргових платежів у рамках глобальної програми Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative, 38 млн дол. у рамках програми Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) та 260 млн дол. списання боргу Паризькому клубу кредиторів.
Єгипет 1991
У 1991 р. за політичної підтримки США та їх західних союзників Єгипту списали 20,2 млрд дол. зовнішнього боргу. Це була своєрідна оплата Єгипту за його участь в антиіракській коаліції під час війни в Перській затоці (Уряд Єгипту направив свої війська для посилення коаліції, а також поніс значні фінансові втрати у ході цієї війни).
Паризький клуб погодився зменшити борг Єгипту на 50% упродовж трьох років за умови досягнення Єгиптом прогресу на шляху реформ, погоджених з МВФ.
Поступки з боку кредиторів зменшували щорічні платежі Єгипту в рахунок погашення і обслуговування боргу на 1 млрд дол. США. За угодою з Паризьким клубом кредиторів 15% боргу Єгипту підлягало негайному списанню, 15% — списанню через 18 місяців і 20% — в кінці 3-річного терміну.
Польща 1994
Перехід до демократії Польща розпочала, маючи гігантський розмір державного боргу, щорічні платежі в рахунок погашення і обслуговування якого становили 10,3 млрд дол. або 1/6 ВВП.
Для забезпечення успішного переходу від соціалізму до ринкових відносин та інтеграції з західним світом лідери США та країн Західної Європи прийняли політичне рішення про списання половини зовнішнього боргу Польщі.
Угоди про зниження боргу та відтермінування його сплати було укладено в 1991 р. з Паризьким клубом і в 1994 р. з Лондонським клубом кредиторів.
Паризький клуб кредиторів погодився списати половину від 33 млрд дол. загальної суми боргу. Таке рішення було продиктовано бажанням кредиторів вдихнути життя в слабку економіку Польщі, що проходила процес радикальних трансформацій.
Прощення 50% вартості боргу проходило в два етапи: 1) 30% списувалося відразу після укладення Польщею угоди з МВФ; 2) 20% боргу підлягало списанню після успішного завершення програми МВФ.
Борг Польського Уряду перед банками – членами Лондонського клубу кредиторів перевищував 14 млрд дол. США, майже половину з якого також було списано.
Відповідну угоду було укладено у вересні 1994 р., якою передбачалося списання 6,5 млрд дол. заборгованості Лондонському клубу кредиторів з можливістю викупу 2,4 млрд дол. боргу з дисконтом 59% до номіналу. Решта зобов’язань підлягала обміну на брейді-облігації.
Іншим компонентом зовнішнього боргу України, що має бути включено до всеосяжної програми реструктуризації, є заборгованість за облігаційними позиками. Основоположним принципом реструктуризації цього виду боргу має бути застосування знижок (haircuts) до номінальної суми боргу або поточної дисконтованої вартості боргових виплат.
Проведення діалогу з інвесторами потребує дипломатичної підтримки урядів-партнерів та МФО. При цьому Уряд України має акцентувати увагу на тому, що з огляду на надмірний рівень боргового навантаження та гостроту економічних проблем України, гарантувати кредиторам хоча б часткове задоволення їх вимог може тільки застосування знижок до номіналу облігацій або зменшення поточної дисконтованої вартості боргових платежів.
У світовій практиці поширеним є підхід, коли розмір дисконту (haircut) до номіналу при обміні старих боргових зобов'язань на нові відповідає дисконту до первинної ціни облігації за угодами вторинного ринку. В Україні з початку війни 2022 року розміри дисконтів на вторинному ринку доходили до 80%.
У міжнародній практиці реструктуризації боргів приватним кредиторам після 1998 р. розмір дисконту до номіналу боргу, що підпадав під реструктуризацію, досягав 50% на Сейшелах, 56,3% в Молдові, 59,3% у Сербії і Чорногорії, 68,6% в Еквадорі та 81,5% в Іраку.
Найбільш суттєві знижки у термінах поточної дисконтованої вартості боргових платежів було застосовано в: Кот-д’Івуар – 55,2%; Сейшелах – 56,2%; Молдові – 56,3%; Еквадорі – 67,7%; Сербії та Чорногорії – 70,9%; Аргентині – 76,8%; Іраку – 89,4%.
У 1989 р. на глобальному рівні було прийнято "План Брейді" — програму реструктуризації боргу неплатоспроможних країн приватним кредиторам. Кредиторам пропонувалося прийняти погоджений рівень зниження боргового навантаження в обмін на отримання ліквідних і більш надійних фінансових інструментів – брейді-облігацій.
Ці облігації мали термін погашення до 30 років і гарантувалися безкупонними казначейськими облігаціями США.
Брейді-облігації мали кілька видів, одним з яких були дисконтні облігації. Реструктуризація боргу через емісію дисконтних облігацій надавала можливість знизити боргове навантаження через зменшення номінальної суми боргу, як правило, на 30-50%.
У 1990-1999 роках планом Брейді скористалися Аргентина, Бразилія, Болгарія, Коста-Ріка, Домініка, Еквадор, Кот д’Івуар, Йорданія, Мексика, Нігерія, Панама, Перу, Філіппіни, Польща, Росія, Уругвай, Венесуела, В’єтнам.
За аналогом до плану Брейді Україна повинна отримати можливість реструктурувати свою заборгованість за облігаціями зовнішньої позики, здійснивши їх обмін на нові цінні папери з дисконтом у 50-60% до номіналу первинних облігацій.
Такий підхід дозволить Уряду зменшити суму заборгованості за облігаціями зовнішньої позики на 12-14 млрд дол. США.
Отже, для України реструктуризація зовнішнього державного боргу на умовах зменшення боргового навантаження є запорукою успішного післявоєнного відновлення економіки.
Саме вона дозволить звільнити бюджет від непродуктивних витрат і спрямовувати кошти міжнародної економічної допомоги на відновлення інфраструктури, соціальної сфери та впровадження програм розвитку економіки.
А головними складовими програми реструктуризації зовнішнього боргу мають стати списання частини заборгованості України перед МФО за прикладом ініціативи HIPC-MDRI та обмін облігацій зовнішньої позики на нові цінні папери з дисконтом 50-60% до номіналу.