Післявоєнна відбудова: чим може бути корисний Україні кейс Іраку

Післявоєнна відбудова Іраку в період 2003-2014 років вказує на першочерговість завдань диверсифікації національної економіки та мінімізації військово-політичних ризиків для інвесторів, активної взаємодії міжнародних донорів з національними органами, інтеграції механізмів донорського фінансування з бюджетними, посилення інституційної спроможності та викорінення корупції в державних органах. 

В історичному контексті післявоєнну реконструкцію Іраку відносять до так званих реконструкцій ІІІ покоління. 

І покоління — це відбудова європейських країн за планом Маршалла після Другої світової війни. 

ІІ покоління сформувалося після "холодної війни" та падіння соціалістичного блоку — Боснія, Косово, Хорватія, Македонія. 

ІІІ покоління пов’язується з подіями 11 вересня 2001 р. і наступними воєнними діями на Близькому Сході (Ірак, Афганістан).

У 2003 році, коли США і союзники почали військову інтервенцію, Ірак був бідною країною з деформованою структурою економіки. 

За роки правління Хусейна рівень життя в Іраку стрімко погіршувався: величина середнього доходу на людину зменшилася з 3836 дол. США у 1980 р. (вище ніж в Іспанії того часу) дo 715 дол. у 2002 р. 

Лише 5,5 млн людей з 25-мільйонного населення мали доступ до безпечних джерел води і стабільного водопостачання. 

Найбільш серйозною перешкодою для повноцінної відбудови Іраку була слабкість безпекового середовища. Саме тому деякі експерти вважають Ірак після 2003 року прикладом внутрішньо-конфліктної реконструкції, а не постконфліктної. 

На піку нагнітання насилля в 2006 і 2007 роках в Іраку щодня вбивали в середньому по 100 цивільних людей. З часу закінчення військової інтервенції до початку 2017 р. кількість вбитих цивільних досягла 180 тис. чоловік. 

Проблема насилля торкалася як місцевих жителів і збройних сил Іраку, так і працівників місій з надання міжнародної допомоги. У зв’язку з цим ООН та низка інших міжнародних організацій прийняли рішення евакуювати свій персонал з Іраку в кінці 2003 р. 

Надалі більшість донорів здійснювали свою діяльність, пов’язану з реконструкцією Іраку з-за меж країни. Лише США та Великобританія мали значну присутність в самому Іраку.

Потреби гарантування безпеки збільшували витрати на будь-яку діяльність з відновлення економіки і зменшували кількість проєктів, які могли впроваджуватися для відбудови Іраку. 

У період 2003-2014 років на відбудову Іраку було використано 220,1 млрд дол. США. Серед джерел формування коштів на відбудову найвагомішим був капітальний бюджет Іраку – 126 млрд дол. США. 

Другою за обсягами була допомога США – 60,6 млрд дол., що включала 27 млрд дол. безпекових витрат (здебільшого на навчання і технічне оснащення іракських сил безпеки). 

Двосторонні кредитори і донори надали Іраку на цілі відбудови 9,4 млрд дол., а багатосторонні кредитори – 4,3 млрд дол. США. 

Першу донорську конференцію з проблем відбудови Іраку було проведено в жовтні 2003 року за представництва урядів 38 країн і багатосторонніх донорів — МВФ, Світового банку і Європейської комісії. На конференції було заявлено про пакет міжнародної допомоги Іраку в сумі 33 млрд дол. США. 

У міру просування процесу відбудови потреби в коштах постійно збільшувалися, внаслідок чого зростали і внески донорів. Так, США на І донорській конференції зобов'язалися надати 18,6 млрд доларів, а на кінець 2012 року допомога США збільшилася до 60 млрд доларів.

Донорські кошти надавалися через двосторонню допомогу, міжнародні фінансові організації та трастові фонди, найбільш значним серед яких був Міжнародний фонд відбудови Іраку – IRFFI. 

Фонд мав два розгалуження – Трастовий фонд Світового банку (WBITF) і Трастовий фонд групи розвитку Об’єднаних націй (UNDGITF). За даними 43 установ-донорів, у 2003-2007 рр. в Іраку реалізувалося 16 931 проєкти з відбудови країни.

Другим за значущістю донором з відбудови Іраку після США була Японія. Пакет допомоги Японії в сумі 5 млрд доларів включав 1,5 млрд у формі грантів і 3,5 млрд у формі пільгових позик. 

Управлінням проєктами з відбудови та їх фінансуванням займалися Японська агенція міжнародного співробітництва (JICA) і Японський банк міжнародного співробітництва (JBIC). 

ЄС надав фінансову допомогу в розмірі близько 1 млрд євро, що надходили через ООН і гуманітарні організації. ЄС також робив внески до Міжнародного фонду відбудови Іраку.

Операції Світового банку з відновлення Іраку фінансувалися з кількох джерел: 1) Міжнародному фонду IRFFI (494,4 млн дол.), пільгових позик Міжнародної асоціації розвитку (500 млн дол.), звичайних позик МБРР (605 млн дол.) і ресурсів Світового банку на технічну допомогу з власних. 

У процесі реконструкції Іраку за підтримки міжнародних донорів було отримано такі матеріально-технічні результати:

• Електроенергетика: створено та відновлено більше 2700 Мвт генеруючих потужностей, що складало 30% сумарної генерації в Іраку;
• Водопостачання і водовідведення: побудовано та відбудовано 19 водонапірних станцій, що дозволило відновити послуги для 2,7 млн іракців, а також 8 пунктів управління стічними водами, завдяки чому їх послугами могли користуватися 4,9 млн людей; 
• Сільське господарство: відновлено іригаційну інфраструктуру, яка поширювалася на 321 акрів землі із залученням 445 тис. сільських жителів; спеціальні програми надали можливість створити 54 приватні агро-асоціації, кооперативи і неурядові організації;
• Приватний сектор: надано 22 тис. мікро-позик суб’єктам малого і мікро-бізнесу, завдяки чому в приватному секторі було створено 32 тис. робочих місць. 

Участь донорів у розвитку приватного сектора економіки зосереджувалася на питаннях фінансового сектору і надання мікрокредитів, реформування державних підприємств, інституційних і регуляторних реформ. 

Найбільш вагому допомогу на відбудову Іраку надали США — 60,6 млрд доларів. Одним з перших рішень Конгресу в квітні 2003 р. стало виділення 2,5 млрд дол. на швидку гуманітарну допомогу населенню – їжу, воду, медикаменти. 

Після цього пріоритетними напрямками спрямування зусиль стали відновлення нафтовидобутку та інфраструктурні проєкти: відродження системи забезпечення електроенергією, питною водою, створення систем поводження з відходами та відбудова секторів освіти і охорони здоров’я.

Внески США у відбудову Іраку адмініструвалися Державним Департаментом через Управлінський офіс з реконструкції Іраку, Департаментом оборони через Офіс координації проєктів, а також Агенцією з міжнародного розвитку (USAID). 

До організаційної структури управління реконструкцією Іраку були включені й такі установи як USACE, CPA, ORHA, PMO, PCO.

Фінансування від Уряду США надходило до Іраку через три фонди — Міжнародний фонд реконструкції Іраку (ІRFFI), Іракський фонд свободи (Iraqi Freedom Fund), Фонд допомоги та реконструкції Іраку (IRRF). 

Фонд IRRF було утворено Конгресом США в листопаді 2003 р. Його основною метою було визначено відбудову іракської інфраструктури, що зазнала суттєвих втрат за роки санкцій, занедбаності та військових дій. 

Початковий внесок США до Фонду становив 18,4 млрд доларів. З них 27% було направлено на цілі безпеки, 23% в сферу електроенергетики, 4% на розвиток демократії та 2% на освіту і державне управління.

Відразу після військової інтервенції Ірак знаходився під зовнішнім управлінням, а роль національних інститутів було знівельовано. 22 травня 2003 року Рада безпеки ООН прийняла резолюцію №1483 та уповноважила коаліцію на чолі з США протягом року здійснювати керування країною під егідою Coalition Provisional Authority (СРА). 

СРА мав повноваження впроваджувати всі заходи, пов’язані з відбудовою, а більшість її старших радників мали владу еквівалентну міністерській. 

У червні 2004 року відповідно до резолюції Ради безпеки ООН №1546 CPA передала суверенітет національним органам Іраку. Але й після цього провідним суб’єктом у сфері відбудови Іраку залишалися США.

CPA мав спеціальний механізм координації роботи донорів. Наказ СРА від 7 грудня 2003 р. передбачав створення набору правил для координації донорів, а також сформував Іракську Раду стратегічного огляду (ISRB). 

Ця рада складалася з представника CPA, двох членів секретаріату ISRB, Іракського Міністра з питань планування, співробітництва і розвитку, а також Міністра фінансів. 

Але навіть за гігантських обсягів донорського фінансування та великої кількості проєктів міжнародна спільнота та населення Іраку досить критично оцінювали отримані в ході реконструкції країни результати. 

Найбільш суттєвою вадою процесу реконструкції в Іраку визнано його неспроможність диверсифікувати іракську економіку, відійти від нафтової залежності та досягти прогресу в розвитку приватного сектору. На нафтодобувну галузь припадало 60% ВВП Іраку та 90% доходів бюджету. 

В рамках програми реконструкції Іраку не вдалося надати поштовх для розвитку приватного сектору в продуктивних галузях. Основним гальмівним чинником при цьому були збройні атаки і насилля, що пригнічували як внутрішні, так і зовнішні інвестиції. 

При цьому багато експертів визнавали, що для їх стимулювання варто було активніше застосовувати інструменти зниження ризиків для приватних інвесторів (страхування ризиків, гарантії і т.п.).

Іншим проблемним аспектом було те, що реалізація проєктів донорів у більшості випадків проходила відокремлено від державного апарату Іраку, а донорське фінансування спрямовувалося за позабюджетними каналами. 

Така ситуація пояснювалася побоюваннями донорів щодо політичної та адміністративної спроможності Іракського Уряду ефективно використовувати надану допомогу. 

Іракське міністерство планування, розвитку і співробітництва вказувало на те, що позабюджетне фінансування офіційної допомоги розвитку перешкоджало прийняттю всеосяжного національного бюджету та збалансованого механізму фінансування капітальних витрат.

Обхід національних інститутів є виправданим тоді, коли швидке надання гуманітарної допомоги чи інші рятівні заходи є необхідним для рятування людських життів. 

Однак, коли мова йде про середньо- і довгострокову реконструкцію результати діяльності зовнішніх акторів не сприймаються як власні більшістю населення країни і не інтегруються достатньою мірою в систему заходів із розбудови економіки. 

За логікою речей, міжнародні донори мали б посилювати внутрішню спроможність національних інститутів Іраку з відбудови країни і уникати заміщення наявної адміністративної спроможності. 

У той же час окупаційна адміністрація з самого початку була налаштована на створення паралельної системи для відбудови з опорою на свої інтелектуальні сили і залучення лише окремих іракських фахівців. Такий підхід підривав існуючі в країні інститути. 

Аналогічно й деякі міжнародні організації, включаючи ООН, взяли на озброєння модальність прямого виконання проєктів, що надавало іракським інститутам лише мінімальні можливості для участі в реконструкції країни.

Таким чином, головними негативними чинниками, що впливали на результати робіт з відновлення Іраку були: нестійка безпекова ситуація і брак механізмів мінімізації ризиків для приватних інвесторів, низький ступінь залученості до процесів відбудови Іракської сторони; недостатність і неефективність зусиль донорів щодо розбудови інституційної спроможності державних органів Іраку.

Виходячи з досвіду відбудови Іраку, українські фахівці мали б зробити для себе такі висновки:

1) Плани і проєкти донорів з відбудови країни повинні узгоджуватися/ координуватися з національними органами та реалізуватися у взаємодії з ними. 

В Іраку ж планування та фінансування донорів здійснювалося поза рамками державного апарату та бюджетної системи Іраку без будь-якої пов’язаності з національними заходами. 

Тому іракці не відчували себе вигодоотримувачами зусиль донорів, що зменшувало дієвість таких зусиль і після припинення донорського фінансування могло бути зведено нанівець.

2) Організації-виконавці міжнародних проєктів і національні інститути мають реалізувати реконструкційні проєкти виходячи за рамки трастових фондів і враховувати широкий контекст впливу таких проєктів на економіку країни. 

Фактично ж проєкти, які фінансувалися з фондів реконструкції Іраку, як правило, мали вузький фокус і відокремлений характер; донорське фінансування також погано координувалося з державним фінансуванням капітальних інвестицій.

3) Фінансово-економічні механізми реконструкції мають бути побудовані таким чином, щоб стимулювати діяльність приватного сектору та активізувати приватні джерела фінансування інвестицій і створення робочих місць. 

В Іраку ж нехтування інструментами мінімізації ризиків приватних інвесторів, недостатність кредитної підтримки інвесторів та надмірний акцент на розвитку нафтової галузі гальмували диверсифікацію і зменшували довгострокові темпи зростання економіки.