Намагаючись ефективно перерозподілити бюджетні кошти, часто держава спочатку заглядає в кишені населення, потім — місцевих громад, а далі — переглядає фінансування державних програм.

Так сталося і цього разу: закон про внесення змін до Податкового кодексу щодо підтримки платників податків під час карантину прямо впливає на бюджети ОТГ.

Зокрема, з 1 березня по 30 квітня 2020 року не стягується плата за землю та не оподатковуються об'єкти нежитлової нерухомості.

Тож доходи місцевих бюджетів скоротяться на обсяг двомісячних надходжень від податку на нерухоме майно та плати за землю. Усупереч статті 142 Конституції влада не пропонує механізми компенсації втрат доходів.

Втрати всіх місцевих бюджетів, за даними порталу "Відкритий бюджет" та розрахунками авторів, становитимуть близько 2% податкових надходжень загальних фондів місцевих бюджетів у 2020 році.

Показники надходжень місцевих бюджетів, загальний фонд, млн грн

Йдеться про 9 139 місцевих бюджетів. Автори базувалися на припущеннях, що відповідно до плану на 2020 рік, зазначені джерела надходжень становлять 13% податкових надходжень загального фонду і відповідна частка надходжень за 2019 рік без урахування Києва, який викривляє статистику, становить також 13%.

Як там в регіонах

Автори проаналізували дані за 2019 рік про фактичні доходи 75 громад-партнерів програми USAID/DOBRE у семи областях (Дніпропетровська, Тернопільська, Івано-Франківська, Миколаївська, Херсонська, Харківська та Кіровоградська) і прогнозують, що втрати громад будуть більшими, ніж усереднені дані по країні.

Дніпропетровська область. Партнерські 14 громад в області можуть втратити до 34,6 млн грн за двамісяці. В середньому одна громада втрачає 2,5 млн грн, що становить 3% дохідної частини бюджету без урахування трансфертів.

Найбільш уразливою до впливу закону є Гречаноподівська ОТГ, яка може втратити близько 8 млн грн або 11% дохідної частини бюджету без урахування трансфертів. Це пов'язано із залежністю її бюджету від великого платника — ПАО "АрселорМіттал Кривий Ріг", яке сплачує суттєві суми за оренду земельних ділянок.

Тернопільська область. 18 громад за два місяці втратять 17,8 млн грн або 2,1% доходів бюджету-2019 без урахування трансфертів. Це менше, ніж у громадах Дніпропетровщини (2,9%), що пов'язано з меншою кількістю підприємств.

Івано-Франківська область. 10 громад області за два місяці втратять 2,8 млн грн. У цій області партнери DOBRE — здебільшого невеликі селищні громади, і відсоток надходжень, на які вплинув закон, невеликий. Найбільше втратить Тлумацька міська об'єднана територіальна громада — близько 500 тис грн (1,2%).

Миколаївська область. 11 громад області втратять 17,7 млн грн. Дві найбільші міські громади краю— Вознесенська та Баштанська — втратять найбільше: понад 3,6 млн грн кожна. Майже всі проаналізовані громади втратять понад 1 млн грн.

Херсонська область. Проаналізовані 10 громад Херсонської області за два місяці втратять 8,1 млн грн. Найбільші збитки чекають громади, які мають аграрну специфіку. Своєрідним чемпіоном стане Чаплинська ОТГ — майже 2 млн грн.

Кіровоградська область. Вісім громад області втратять 13,5 млн грн. Рекордсменом за втратами стане Дмитрівська ОТГ — май же 6% доходів без трансфертів. Втрати пов'язані з аграрною спеціалізацією громади та залежністю від плати за оренду землі від найбільшого платника — агрохолдингу "Коло".

Харківська область. Проаналізовані чотири громади області втратять за два місяці карантину 7,3 млн грн. Середні втрати по області — 3,1%.

Розрахунок втрат бюджетів у за типом громад

Втрати міських, селищних і сільських громад схожі. Проте найбільш уразливі до нововведень сільські ОТГ, їх втрати сягнуть 3% доходів бюджетів без трансфертів.

Опосередкований вплив, ефект від якого неможливо виміряти

Структура власних доходів бюджету схожа для більшості ОТГ: близько 95% припадає на податкові надходження. При цьому є високий ризик коливання доходів в результаті змін законодавства на загальнодержавному рівні.

На два найбільші податки (ПДФО та акциз або єдиний податок) у структурі доходів без урахування трансфертів в середньому припадає близько 70% доходів.

Податок та збір на доходи фізосіб. 60% цього податку надходить до бюджету громади. Він є бюджетоутворюючим. Доходи від ПДФО становлять 50-60% власних доходів бюджетів ОТГ. Виняток — громади, на території яких розміщені потужні підприємства з великою кількістю найманих працівників , де доходи від ПДФО вищі.

Спад ділової активності може призвести до вивільнення працівників і зниження надходжень від цього податку. Відповідно, ОТГ повинні будуть знизити свої видатки. Для багатьох це буде справжнім випробуванням, оскільки більшу частину становлять поточні, а не капітальні, видатки, і скорочувати нема чого.

Єдиний податок становить 10-15% власних доходів бюджетів ОТГ. Внаслідок спаду ділової активності та вимушеної зупинки малих підприємств надходження від єдиного податку з фізосіб можуть впасти. Проте значних змін з надходженнями від ФОП першої та другої груп не очікується:єдиний податок сплачується до моменту закриття ФОП, навіть якщо фізична особа не працює під час карантину.

Акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів істотний для громад, які мають на своїй території заправки. В цілому він становить до 6% власних надходжень. Обмеження пересування населення і спад ділової активності негативно вплинуть на споживання пального і, відповідно, на податкові надходження.

Є й інші податки, але їх збирається дуже мало, тому карантинні заходи та спад ділової активності майже не вплинуть на доходи від них.

Це податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, туристичний збір, збір за паркування, транспортний податок, плата за тимчасове користування місцем розташування рекламного засобу, рентна плата та плата за використання інших природних ресурсів, екологічний податок.

Зменшення надходжень спричинить перегляд видатків

Якщо держава не передбачить компенсаційні механізми, громади зіштовхнуться з труднощами при виконанні своїх функцій. За таких умов вони планують фінансувати тільки захищені статті видатків та медицину, а капітальні видатки призупинять.

Зупиняться проєкти розвитку, відбудуться скорочення працівників апарату та комунальних установ, зменшаться видатки на соціальну інфраструктуру. Найбільше додаткових видатків потребуватиме медична сфера, оскільки державне фінансування недостатнє для повноцінного функціонування медичних закладів.

Компенсаційні механізми на рівні громад відсутні

Збір за порушення карантинних заходів не буде ефективно застосовуватися через політичні ризики у рік виборів до органів місцевого самоврядування.

Економія на енергоносіях в освітніх закладах за два місяці теж особливо не допоможе. Опалювальний сезон майже закінчився, і частина цих видатків фінансувалася завдяки додатковій дотації з державного бюджету.

Можливі варіанти вирішення проблеми

Перший варіант — не скасування, а розстрочка плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Цю позицію висловила й Асоціація міст України. Відтермінування надходжень — краще, ніж їх втрата.

Другий варіант — проведення аудиту державних програм і перерозподіл коштів неефективних програм на компенсацію втрат місцевих бюджетів. Це дозволило б виконати статтю 142 Конституції. Так вважає і Рахункова палата, яка пропонує направити на боротьбу з коронавірусом щонайменше 5 млрд грн з держбюджету.

У цей непростий час, коли громади перебувають на передовій боротьби з вірусом і намагаються підтримати медичні заклади, важливо їм допомагати, а не забирати.

Співавтор — Ольга Шубіна, експертка з управління фінансами та місцевими бюджетами програми DOBRE/USAID

Стаття надана VoxUkraine