Персональні санкції: як працює механізм їх скасування

Украинский санкционный институт по праву считается одним из самых молодых и исчисляет свой "возраст" с 2014 года, когда парламентом был принят закон "О санкциях", регулирующий порядок и основания введения секторальных и персональных санкций.

Практическое применение данного механизма было начато в 2015 году с введения в действие президентом Украины решений Совета национальной безопасности и обороны о применении персональных специальных экономических санкций в отношении резидентов РФ и связанных с ними лиц.

В дальнейшем списки физических и юридических лиц, к которым Украина применяет ограничительные меры, ежегодно пополнялся новыми субъектами, а сам институт санкций постепенно совершенствовался.

Однако в то время как законодатель в основном сосредоточился в последующем развитии данного инструмента межгосударственных отношений на разработке новых видов ограничительных мер и разъяснении порядка применения уже существующих, без внимания осталась такая маленькая, но, несомненно, очень важная деталь, как вопрос пересмотра (отмены) персональных санкций.

То есть на сегодняшний день сложилась ситуация, когда украинское законодательство вообще не предусматривает возможности отмены ограничительных мер по инициативе лица, попавшего под санкции.

К слову, такой же пробел содержится и в недавно принятом санкционном законодательстве РФ.

Таким образом, текущее положение дел, фактически исключает возможность ошибочного включения в санкционные списки, равно как и возможность снятия санкций в связи с устранением причин, которые послужили основанием для включения в такие списки. 

Вместе с тем, подобный механизм имеет место в санкционных институтах наших зарубежных коллег, ведь его наличие не только позволяет устранять допущенные ошибки (а их исключать нельзя), но и стимулирует подсанкционных субъектов отказаться от своей "вредоносной" деятельности.

Это также связано с тем, что предоставление такого рода прав и гарантий лицам, в отношении которых введены ограничительные меры, позволяет более эффективно достигать цели их применения.

То есть наличие предусмотренной законом процедуры пересмотра санкций по инициативе подсанкционных субъектов является необходимым и в украинском законодательстве.

В первую очередь, приступая к разработке процедуры снятия персональных санкций целесообразным было бы определиться с тем, кто будет заниматься подобными вопросами.

Согласно действующей редакции закона "О санкциях" (статья 5), решения о применении, отмене и внесении изменений в санкции принимаются Советом национальной безопасности и обороны (далее – СНБО) на основании предложений, внесенных Верховной Радой, Президентом, Кабинетом Министров, Национальным банком и Службой безопасности Украины.

С учетом того, что законодательство также возлагает на СНБО целый ряд других обязанностей по координации в сфере национальной безопасности и обороны, рассмотрение им таких вопросов, как снятие санкций с каждого отдельно взятого лица, находящегося в санкционных списках, будет довольно громоздкой и сложной процедурой в силу специфики функционирования подобного органа.

То есть помимо включения подсанкционных субъектов и их представителей в список возможных инициаторов подобной процедуры, разумным было бы возложить функции по пересмотру санкций на специально созданный орган, который, впрочем, может быть и структурным подразделением СНБО (комиссия, департамент, отдел и т.п.).

Для примера, в США такого рода вопросами занимается Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов, в Канаде – Отдел санкционной политики и координации операций Министерства международных дел, в Австралии – Санкционный отдел Министерства иностранных дел и внешней торговки, в ЕС – Совет ЕС (в данном случае должна учитываться специфика наднационального образования).

Наделение подобными полномочиями специального органа будет способствовать как оперативному и компетентному разрешению вопросов, связанных со снятием персональных санкций, так и формированию соответствующей практики и рекомендаций по применению, внесению изменений и снятию персональных ограничительных мер.

То есть такой орган может быть задействован в выработке государственной санкционной политики и совершенствовании соответствующего законодательства.

Что касается самой процедуры разрешения вопроса о снятии персональных ограничительных мер, то при анализе ее зарубежных аналогов можно усмотреть определенные закономерности.

Естественно, что основанием для инициирования процедуры пересмотра является обращение лица, внесенного в санкционные списки, его представителя или иного заинтересованного лица.

Такое обращение может быть подано как в письменном виде, так и по электронной почте и, помимо формальностей в виде сведений о заявителе, его контактных данных, даты и оснований подпадания под санкции, должно содержать детальное обоснование, по каким причинам ранее принятые ограничительные меры должны быть пересмотрены.

В качестве обоснования могут быть использованы такие аргументы как:

- ошибочное включение в санкционные списки и при этом сопровождаться ссылкой на лицо, с которым было ошибочно ассоциировано;

- положительные изменения в поведении подсанкционного субъекта (прекращение торговых и финансовых операций с определенным кругом лиц, отказ от определенной политики в своей деятельности, смена состава руководящего органа или непосредственных/бенефициарных собственников компании и т.п.);

- прекращение существования подсанкционного лица: смерть физического лица или ликвидация компании (в данном случае в качестве инициаторов вопроса о снятиях санкций могут выступать иные заинтересованные лица);

- блокирование активов, принадлежащих третьему лицу, которое не находится под санкциями и пр.

Подобные доводы, конечно же, должны быть подкреплены соответствующими доказательствами.

К заявлениям могут выдвигаться и иные дополнительные требования.

К примеру, согласно канадскому законодательству в них также должны содержаться детальные сведения о собственниках и бенефициарах инициатора процедуры отмены санкций, описание продукции, изготовлением которой он занимается (в том числе ингредиенты, компоненты, сырье, используемые для ее изготовления) или детальное описание услуг, которые он предоставляет, а также список потребителей продукции/услуг и поставщиков сырья и компонентов.

Подобные сведения позволяют более тщательно изучить деятельность подсанкционного лица на каждом из этапов его производственного процесса, с тем, чтобы не допустить необоснованного снятия ограничительных мер.

Процедуру рассмотрения вопроса об отмене санкций целесообразно разбить на несколько этапов, к примеру, установив, что допуск к рассмотрению по сути возможен только в том случае, если уполномоченный орган в процессе предварительного изучения поданного заявления придет к выводу о том, что оно соответствует первичным, установленным законом форме и требованиям.

Наличие подобного этапа-фильтра позволит отсеять явно необоснованные обращения и оптимизировать работу уполномоченного по санкциям органа.

Второй этап рассмотрения может заключаться в более детальном изучении аргументации заявителя, проверке поданной информации и документов как самими уполномоченным по санкциям органом, так и через иные государственные органы, в том числе с правом направления обращений иностранным партнерам.

На этой стадии также могут быть запрошены дополнительные сведения у заявителя, к примеру, в США их подают в виде заполненных специальных опросников.

Кроме того, обязательным должно быть закрепление на законодательном уровне сроков рассмотрения заявлений о пересмотре (снятии) санкций и условий рассмотрения повторного обращения в случае отказа в его удовлетворении первичного (например, какие новые обстоятельства возникли с момента принятия предыдущего решения).

Отдельные юрисдикции наравне с административной процедурой пересмотра санкций предусматривают возможность их обжалования в судебном порядке, в частности, в ЕС такое право может быть реализовано через Европейский суд общей юрисдикции.

Однако в украинских реалиях это может повлечь необоснованное вмешательство судебной ветви власти в формирование внешней государственной политики, что является недопустимым.

Компромиссным в данном случае будет наделение Верховного Суда полномочиями по отмене решений органа, ответственного за пересмотр (отмену) санкций, в случае отклонения последним от предусмотренной законом процедуры рассмотрения заявления.

Такого рода компетенция суда не будет вмешательством во внешнюю политику, поскольку он не сможет обязать уполномоченный орган принять то или иное решение, так как это будет дискреционным полномочием последнего (возможность уполномоченного государственного органа принять решение по своему усмотрению).

Подобные законодательные положения позволили бы соблюсти баланс между государственными интересами и гарантированным каждому правом на судебную защиту.

Сейчас сложно сказать какой конечный вид будет иметь процедура пересмотра (отмены) санкций, но важным является то, что действующее санкционное законодательство нуждается в подобном механизме.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что наличие таких законодательных гарантий делает инструмент санкций более эффективным и гибким, то есть позволяет ему более точно соответствовать актуальной обстановке на международной арене.

Именно с внедрением механизма отмены персональных санкций можно будет говорить о завершении процесса формирования в Украине самостоятельного санкционного института, как полноценного внешнеполитического инструмента в сфере международных отношений.