Пенсійний популізм: нові виклики і обіцянки
Незалежно від типу пенсійної системи, пенсійні виплати – це, по суті, вимоги до майбутнього обсягу виробництва.
Адже для гідного життя на пенсії людям похилого віку потрібні не паперові гроші самі по собі або паперові "накопичені активи" (акції чи облігації), а доступні товари (харчування, ліки, одяг) та послуги (медичні, житлово-комунальні), які виробляє працююче населення.
Саме тому солідарна і накопичувальна пенсійні системи не дуже відрізняються.
Процес реформування пенсійної системи в Україні завжди був надто політизованим, через що пенсійний популізм неодмінно призводив до непослідовних дій та незадовільних результатів.
Великий дефіцит Пенсійного фонду України (ПФУ) продовжує загрожувати економічній стабільності та відсувати на другий план дуже необхідні інвестиції в охорону здоров'я, освіту, інфраструктуру і оборону.
Обвал державної пенсійної системи відбувся в 1993-1994 роках, коли гіперінфляція зменшила реальну вартість пенсій на 70% і знецінила трудові заощадження. Пенсіонери вмить стали "новими бідними".
Реформа пенсійної системи в Україні фактично розпочалася два десятиліття тому, після створення у 1997 році Кабінетом Міністрів Міжвідомчої робочої групи з реформування пенсійної системи, до складу якої увійшли урядовці, депутати Верховної Ради та українські експерти.
У 1998 році указом президента "Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні" було визначено основні цілі пенсійної реформи, в тому числі запровадження багаторівневої пенсійної системи.
Тоді ж було запроваджено персоніфікований облік відомостей у солідарній пенсійній системі. І сьогодні кожен українець у своєму особистому кабінеті на веб-порталі ПФУ може перевірити чи сплачували за нього роботодавці пенсійні внески з 1998 року (і з якого заробітку).
Після численних дискусій, консультацій, конференцій, семінарів та закордонних навчальних поїздок до десятка країн 9 липня 2003 року Верховна Рада ухвалила два закони про пенсійну реформу: "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" і "Про недержавне пенсійне забезпечення".
З того часу до обох законів вносились численні зміни. Пенсійні виплати в солідарній системі декілька разів спонтанно збільшували (як правило, перед черговими виборами), а ставки внесків коригували.
Найважливіші параметричні зміни були зроблені в 2011 році:
– підвищено пенсійний вік для жінок від 55 до 60 років (на 6 місяців щороку протягом 2011-2021 років);
– підвищено критерії набуття права на пенсії державним службовцям (у тому числі підвищено пенсійний вік для чоловіків до 62 років);
– збільшено страховий стаж для отримання повної пенсії за віком – від 25 до 35 років для чоловіків та від 20 до 30 років для жінок;
– встановлено максимальний розмір пенсії: 10 прожиткових мінімумів для непрацездатних громадян.
У 2015 році були прийняті законодавчі зміни, що різко зменшили єдиний соціальний внесок (ЄСВ) на державне соціальне страхування з 40% до лише 22% (в тому числі розмір внеску на пенсійне страхування з 35,2% до 17,3% у 2016 р.; 18,8% у 2018 р.).
Ідея полягала в тому, що зменшення вартості пенсійного страхування для роботодавців стимулюватиме вихід з тіньової економіки, покращить дотримання ними податкового законодавства, що збільшить доходи ПФУ.
Проте цього не сталося. Надходження до ПФУ різко скоротилися і, як наслідок, трансферти з державного бюджету досягли приголомшливих 143 млрд грн у 2016 році (6,1% ВВП) та 133 млрд грн – у 2017 році (4,5% ВВП).
У липні 2018 р. середня пенсія становила 2562 грн, а більше половини (55%) всіх пенсіонерів в Україні отримували пенсії в розмірі менше 2000 гривень, що ледь перевищує прожитковий мінімум для осіб похилого віку (1435 грн) і створює значне соціальне та політичне напруження.
У 2005 році в Україні були засновані недержавні пенсійні фонди (НПФ) з добровільними внесками (3-й рівень).
Мета полягала в тому, щоб забезпечити додаткові пенсійні виплати через відкриті, корпоративні та професійні НПФи.
Станом на 1 квітня 2018 року в Україні було зареєстровано 62 НПФ та 22 адміністратори пенсійних фондів.
Добровільна система 3-го рівня налічувала 843,2 тис. учасників, а загальна сума накопиченого пенсійного капіталу становила 2,485 млрд грн, тобто на одного учасника НПФ припадала мізерна середня сума - 2947 грн (110 дол. США).
Після 13-ти років існування добровільної накопичувальної пенсійної системи майже половину пенсійних активів (47%) інвестовано в держоблігації, 36% - у банківські депозити і 10% – в облігації українських підприємств.
За такий консервативний портфель учасники щороку платять надмірну ціну – в середньому понад 4% своїх пенсійних активів (більше 40 грн за кожні 1000 грн активів в управлінні).
Корпоративний НПФ Нацбанку, пенсійні активи якого становлять половину всього ринку НПФ (третина з яких розміщена у валютних депозитах), є своєрідним винятком, оскільки майже всі видатки на адміністрування та інвестування пенсійних коштів оплачує НБУ, а не учасники.
Базове законодавство про обов’язкову накопичувальну пенсійну систему (2-й рівень) було прийняте ще у 2003 році, але система так і не запрацювала.
Ідея відродилась у 2016-17 роках, і у липні 2017 р. до Верховної Ради був внесений законопроект № 6677, що передбачає дуже дорогий для учасників чилійський варіант обов’язкової накопичувальної системи, неефективність якої останнім часом піддається справедливій критиці як в економічній літературі (див., наприклад, а також тут), так і самими чилійцями.
У 2016-2017 роках сотні тисяч чилійців протестували проти Адміністраторів пенсійних фондів (АПФ), які одержують надприбутки, тоді як середній розмір пенсії з накопичувальної системи становив 315 доларів США (у 2016 р.), що на 18% менше мінімальної зарплати (384 долари), а виплати у 40% пенсіонерів взагалі були меншими за прожитковий мінімум.
У червні 2018 року, Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку (НКЦПФР) розробила дешевший альтернативний законопроект "Про загальнообов’яз-кове накопичувальне пенсійне забезпечення", який передбачає централізоване адміністрування пенсійних рахунків і враховує кращий міжнародний досвід.
Наразі комісія опрацьовує пропозиції та зауваження до законопроекту від представників ринку НПФ та експертних організацій і об’єднань.
Основними причинами незадовільного стану пенсійної системи в Україні (а також у багатьох інших країнах) є нездатність адаптуватись до довгострокових тенденцій:
1) зниження коефіцієнта народжуваності (з 1,85 дитини на одну жінку у 1990 р. до 1,37 у 2017 р.);
2) зростання тривалості життя (очікувана тривалість життя чоловіків при народженні зросла з 61,2 років у 1995 р. до 67-ми років у 2017 р.; а очікувана тривалість життя жінок при народженні зросла з 72,5 років у 1995 р. до 76,8 років у 2017 р.);
3) раннього виходу на пенсію;
4) підвищеної мобільності робочої сили.
Додаткові виклики стабільності української пенсійної системи спричинені:
– глибокими періодичними кризами та млявою динамікою економічного зростання,
– існуванням значної "тіньової" економіки,
– браком розвинених фінансових ринків для безпечного та надійного інвестування пенсійних заощаджень,
– загальною думкою про те, що лише держава несе відповідальність за забезпечення спокійної старості.
За результатами вибіркового обстеження робочої сили, які проводить Держкомстат, у 2017 році в Україні було приблизно 16,1 млн зайнятого населення, з яких лише близько 10,2 млн (63%) робили регулярні внески на соціальне страхування, що відображає високий рівень тінізації ринку праці.
Таким чином, практично один працюючий утримує сьогодні одного українського пенсіонера.
Ще дві важливі соціально-економічні причини обумовлюють високий і уразливий коефіцієнт демографічної залежності солідарної пенсійної системи:
– поширення нестабільної, неформальної, випадкової, короткострокової і, отже, негарантованої зайнятості. Значна і зростаюча кількість людей (особливо молодих працівників) не має роботи або працює без контракту.
– міжнародна трудова міграція. Українці масово виїжджають для тимчасового або постійного працевлаштування за кордоном, шукаючи кращих можливостей.
За даними НБУ, грошові перекази трудових мігрантів у 2017 році склали 9,3 млрд дол., в тому числі з Польщі - 3,8 млрд дол. (41%).
Лише у Польщі працює приблизно 1,3-1,5 млн трудових мігрантів з України і, на думку польських політиків і урядовців, їх кількість може сягати 2 млн.
Національний банк Польщі прогнозує, що до кінця 2020 року на польський ринок праці щороку виходитимуть 200-300 тисяч українців.
Дешева українська робоча сила допомогла стримувати інфляцію та сприяла економічному зростанню Польщі.
Польський ВВП зріс у 2017 р. на 4,6% і без наших мігрантів такі високі темпи росту були б неможливими. Польща боїться удару по економіці, оскільки ЄС відкриває двері українцям.
Реагуючи на довгострокові тенденції, будь-яке поліпшення фінансування пенсійної системи України має включати один або декілька наступних заходів:
– підвищення ставок внесків або збільшення фінансування з бюджету (податків),
– пізніший вихід на пенсію з тими ж виплатами,
– зменшення виплат (малоймовірно), в тому числі через неадекватну індексацію,
– сприяння обов’язковим та добровільним пенсійним заощадженням, спрямованим на стимулювання економічного розвитку.
Україна потребує диверсифікованої, багаторівневої пенсійної системи, яка буде заохочувати до продовження трудової діяльності, стимулювати індивідуальні заощадження, і переконає громадян у тому, що пенсійні обіцянки будуть виконуватися.
Думки, висловлені в цій публікації, не обов'язково відображають позицію USAID або уряду США.